民革江苏省委开展主席督办提案办理调研

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　　今年，民革江苏省委“关于加强审计监督，推进依法行政的建议”被省政协列为主度督办提案。主办单位——省审计厅对提案办理工作高度重视，并作了周密安排。根据省审计厅的安排， 2005年4月下旬，部分政协委员（民革界别）和民革参政议政委员在民革江苏省委副主委殷志强带领下，与省审计厅的同志（办公室、人教处、法规处）先后赴淮安（21—22日）、南通和苏州（26—28日）进行了提案办理调研活动。调研活动得到省审计厅和有关市审计局的高度重视和大力支持，省审计厅朱尧平厅长还参加了在淮安的调研活动。这次调研主要围绕六个方面进行，现将六个方面的问题及办理建议简要介绍如下：

　　一、现行审计体制问题

　　1、现状。根据《宪法》和《审计法》，我国现行审计体制是双重领导体制，业务上接受上一级审计机关领导，行政上接受本级政府领导。审计机关是政府的职能部门，其审计属于政府内部审计。

　　2、弊端—影响审计独立性：（1）审计对象不能自主确定，存在审计死角。组织部、宣传部等部门20多年未审计。（2）审计力度打折扣。审计经费靠地方财政，因而在对本级财政进行审计监督和处理处罚时，难以做到完全依法审计和依法处理，存在拉不下面子、放不开胆子的情况。（3）审计结果公告受到政府干预（担心影响政绩、引起矛盾、影响稳定等）。

　　3、办理建议：在现行宪法框架内，借鉴国土资源部的做法，对审计机关领导班子实行垂直管理，其他仍然不变，人财物仍归地方政府。如此，既不需要修改宪法，完全改变现行体制，又能保持审计的独立性。

　　二、审计法律法规完善问题

　　（一）现状

　　1、审计法律法规滞后，计划经济时代出台的审计法规，不能适应市场经济发展的需要。

　　（1）审计对象，审计法规定，审计机关只能对“国有企业或国有资产占控股地位或主导地位的企业”进行审计。现在县区以下基层原有的国有企业大多改制为非国有企业；而对非国有企业纳税情况、企业缴纳职工社会保障资金情况、企业减负情况等，这些或关系国家税收、或关系企业职工切身利益、或关系企业合法权益，都不能审计。

　　（2）审计管辖，根据被审计单位的财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系确定。在金融、烟草、电力、邮政、电信、国税等原归同级地方审计，但实行垂直管理后，上划归上级审计机关管辖，但由于上级审计机关审计任务繁重，人手、精力不够，很少进行审计，形成审计“盲区”，也成为产生腐败的高危地带。

　　2、审计法律法规与其他法律法规不相协调

　　（1）授权不一。根据“税收征管法”，税务机关对纳税人、扣缴义务人未按税法规定按时、足额交纳的税款，可以通知其开户行从其存款中予以扣缴；而审计机关对相对人违反国家规定的财政款项在规定期限内未能交纳的只能通过法院执行来完成，而法院又往往不了了之。税务执法是部门执法，审计执法是高层次执法，对高层级的授权反而不如低层级的授权。

　　（2）法律法规冲突。对违反财经法纪的行为，被审计单位或其他相关单位不予配合，审计缺乏有效手段。如银行帐户余额查询和本级金库审计中需要银行配合审计协查时，受到银行保密规定的限制；司法行为审计结论性文书与合同文本发生冲突等等。

　　3、审计法律法规缺位，可操作性不强。

　　在经济责任审计、效益审计、计算机联网审计等新的审计领域，尚未有相关法律法规规范。如经济责任审计的委托授权、现场操作规程、审计移送等方面，尚无具体的审计法规规定，审计机关不能直接安排审计，只能通过组织部门的委托才好实施。组织部门重视了，工作才好开展，组织部门不重视，就难以开展审计。效益审计中，往往缺乏各专业、各行业的审计标准、操作程序、技术方法等规定，而难以操作。

　　（二）办理建议：

　　1、修改审计法，根据形势的发展变化，对国家审计对象、范围、职责权限、目标内容等方面作相应修改，力争有所突破。如非国有企业纳税情况、企业缴纳职工社会保障资金情况、企业减负情况等纳入审计范围；审计管辖实行“属地管理”原则，扭转“想审而不能审，能审又不来审”的局面。

　　2、调整有关规范审计、规范经济运行和财政财务收支的法律法规，协调审计法与其他法律法规的关系，解决法律法规冲突问题。

　　3、加快“江苏省审计条例”立法步伐，将接受财政补贴、有国有资产或对社会公众利益有重大影响的单位和项目列入审计监督范围，对审计机关职责权限、审计内容等加以明确和细化。

　　4、修订完善“审计准则”，加快制定和完善各专业审计准则，制定各项专业审计标准和操作程序，为新领域的审计工作提供法律法规指导。

　　三、审计任务繁重与审计力量不足及审计队伍建设的问题

　　（一）审计任务繁重

　　（1）随着以建设公共财政体系为主要内容的财税体制改革全面推进，部门预算制度、政府集中采购制度、国库集中收付制度、转移支付制度等一系列改革措施逐步到位，使审计监督工作着力点发生了变化，增加了大量的新的审计任务。

　　（2）各级政府转变职能，加大对财政性资金的监督力度，政府高度重视并对审计工作提出了很高的要求，社会公众对审计期望值较高，凡事必审，每年审计计划安排项目多、临时交办审计事项多、与审计无关的任务多，如各地招商引资、扶贫帮困等都向审计部门分派任务。

　　（二）审计力量不足及审计队状况

　　（1）县市基层审计机关领导职数普遍较多，领导职务与非领导职务占到人员总数的1/3，有的甚至达到一半；领导职数中非业务领导多，一是乡镇机构合并改革，乡镇领导要安排，二是转业军人多，三是照顾性安排多。

　　（2）非审计业务人员较多的现象较为普遍（占到40—60%）。真正能在一线从事审计工作的大多只有一半左右，有的甚至不到一半。而能从事审计业务的人员，多数还是传统的财会人员，知识面较窄，审计所急需的各类专业人员、工程技术人员、计算机人员缺乏，影响了审计效率，加重了审计力量不足与任务繁重的矛盾。

　　（三）办理意见

　　（1）把好进口关，尽量不要安排非审计专业人员进入审计机关。

　　（2）加大在职人员培训力度，优化审计人力资源。外行变内行，内行变专家（复合型人才）。

　　（3）创新审计技术手段，提高审计工作效率。如办公自动化、计算机辅助审计，引进和自主开发审计软件等等。

　　（4）改革审计方式，借助社会力量。以有偿调用社会力量（如会计师事务所等），参与政府重大实事工程的审计，缓解审计人员力量短缺的困难。

　　四、关于推行审计结果公告，发挥审计监督作用问题

　　（一）现状

　　审计署五年规划规定，至2007年，除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，审计结果力争全部对社会公告。目前，实际公告的很少，到2007年基本全部公告的规划难以做到。

　　（二）原因

　　（1）审计管理体制的障碍难以克服。审计机关是政府的内审机构，人事、经费等归属于地方；地方领导因担心影响政绩、影响中央财政资金来源、影响社会稳定等，不愿公告，或公告时避重就轻。

　　（2）现行保密制度对“国家秘密”事项认定过于宽泛，可以公开的内容非常有限；对“商业秘密”范围很难界定，审计要接触到被审单位大量财务数据和业务数据，从理论上都有可能属于商业秘密范畴。

　　（3）法律准备不充分。审计公告在公告内容、方式上缺乏统一的规范要求，缺乏强制执行的有效措施。审计法规定，审计结果“可以”通报或公布，“可以”一词，使公开的责任成为带有任意性的自由裁量。

　　（三）办理建议

　　（1）改革现行审计管理体制（略）。

　　（2）通过立法手段确立审计结果必须公开的原则；地方制定审计结果公告办法等法规，使审计结果公告有充分的法律法规依据，做到有章可循。

　　（3）加强试点，谨慎稳步推行。可就社会公众关注的重大审计事项进行试点，取得经验后，再逐步推开，进而真正做到审计结果以公开为原则，不公开为例外。

　　五、关于开展效益审计，促进政府提高公共管理水平问题

　　效益审计主要指，对公共财政资金的使用效率和效果进行审计。

　　（一）现状：效益审计一是缺乏经验，没有一个公认的评价标准，二是专业性较强，目前的审计队伍还不适应效益审计的需要。

　　（二）办理建议：

　　（1）加强对效益审计评价标准的研究。

　　（2）目前重点对财政专项资金和重要的政府重点对公共投资建设项目、专项资金使用情况、行政事业单位的支出等开展效益审计，实现突破，摸索积累经验。

　　（3）加快实现审计人员结构多元化。引进经济管理、计算机、工程管理等方面人才，建立专家库等，为开展效益审计提供人才支持。

　　六、关于发挥审计监督促进反腐败斗争的作用问题

　　办理意见：（1）加强对权力的制约和监督，从源头上预防和治理腐败。加强对财政资金分配权、使用权的制约和监督，防止以权谋私、损失浪费、挤占挪用及侵占；加强对税、费征收和组织预算外收入权的制约和监督，防止以收谋私和以罚谋私；加强对资产处置权的制约和监督，防止国有资产流失和私分；加强对领导决策权的制约和监督，防止盲目决策和决策失误；开展领导干部经济责任审计，促进领导干部廉洁勤政。

　　（2）加强审计机关的勤政廉政建设，提高业务水平，提高审计工作质量，在常规审计中发现线索，增强揭露腐败的意识。

　　（3）建立联合办案制度。经常与纪检、监察、公安、法院等部门沟通，密切配合，共同办案。

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