浅议政治协商的文化与法治化建设
发布日期：[ 2013-11-14 ]
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程济威
我国的多党合作和政治协商制度，经过60多年的发展，已经成为比较成熟的政治制度。但也必须看到，同我国社会主义民主政治发展的要求相比，仍然存在不相适应、需要完善的方面。如何克服不足，不断完善，加强政治协商的文化建设，渐进推行政治协商的法制化、制度化和程序化方向是政治协商制度发展的基本路径。
一、政协协商需要在不断变革中寻求进步。要把群众利益放在第一位置，把群众呼声作为第一信号，把群众满意作为第一追求，否则，就会成为脱离群众的空谈俱乐部。
由于政协委员产生机制的不尽完善，部分当选的政协委员的实际素质不高，提出的一些提案往往被视为是琐碎的、落后于现实的甚至自相矛盾的。一些委员的提案文体不佳，不如坊间议政的水平。即使所谓重要的协商内容大多也只是呼应了政府业以开始或者正要施行的相关政策、计划、行动，过程往往流于形式。真正关系民生触动利益的协商一是难以通过，二是通过了也无法跟踪到底。例如，民革江苏省委以集体名义在2009年江苏省政协会议上提出在全省范围推行异地落户退休工人可以就地结算的建议，至今已经过去五年了，但这一在操作起来技术难度并不是太大的，关系数以万计异地退休人员基本权益的方案却迟迟没有细节文件出台。至于退休双轨制的诟病、改革收入差距的议题基本上是协商无果。人民政协根本没有这个话语力量，即使中央领导也常感艰难，正如李克强在刚刚担任总理的记者招待会坦言：触动利益比触动灵魂要难。
大智兴邦，就是集众思考。不同的声音乃至反对的意见，是提高执政水平的重要资源。在协商的过程中，只有允许不同声音存在，才能了解掌握各方面情况，做出理性判断和正确决策。所谓“听不到不同意见不协商”，应成为人民政协协商时的功能与责任所在。邓小平曾说“七嘴八舌并不可怕，最可怕的是鸦雀无声”。协商发言或许有对有错，甚至不乏各种偏激声音，但只要出于善意，没有违反法律法规的故意，没有损害公序良俗，党委就应当出于公心、有这个雅量，要宽容对待。因为，一个多元社会，尊重不同的声音和意见，既是尊重公民的表达权，也是纾解社会焦虑、疏导矛盾冲突的必然要求。
作为合法的诉求通道，民主党派有着协商时反映社情民意的机会，有着提出各种意见和建议的责任，一味的看风头、说好话，就等于使执政党失去了眼睛、耳朵。这也是人民群众并不看好民主协商的原因。要不然，为什么出现群体事件，政协与民主党派总是噤声，而不断上访的人群也从不找政协。
如果将人民政协的协商民主作为提拔任用干部的第一道关卡，相信，落马的官员要比现在少得多。因为，任何一起腐败案件就像安全的海恩法则一样，背后都隐匿着若干隐患，腐败亦是如此。无论是刘志军还是普通的基层腐败，在产生腐败的各个环节都有若干的文件制度的约束，由于没有监督，所以这些制度便成了空文。政协委员中，有相当的人员从事腐败高发区的工程管理工作，深谙其各个环节的奥妙。如果通过协商放手让他们参与监督，肯定会起震慑作用的。
二、痛恨腐败、信任中央；追求公正、不想动乱，这是中国老百姓的基本心态，也是政治协商的民众基础，只是长期以来一直缺少协商文化的教育普及。
在长期革命和建设中，中国特色政治制度的制度建设作为社会主义民主政治建设的重要内容，取得了可喜成就。同时也要看到，相比较而言，在政治协商、多党合作的政治文化建设方面显得有些滞后，与政治制度的制度建设不相适应。主要表现在：
（一）政治协商的文化核心价值还没有为公民所自觉遵从。在相当长的时间内，我国对政治协商的核心价值并没有明确的表述。所以，不仅民众对政治协商、多党合作知之甚少，就连一些党政领导干部对我国政党制度也缺乏了解。党政干部培训的课程、大中小学的教育中均没有我国政党制度的内容，以致青少年对我国政党制度更是缺乏了解。因此，这种核心价值要在公民中形成比较稳定的一贯性的政治倾向和心理，仍需要经过长期的努力。
（二）政治协商文化内容不够系统和规范。从目前情况看，我国的政治教育更多的是党和政府的政策宣传，而这种宣传到了下面大多便变成以空话套话为主照本宣科，而从文化层面上熏陶显得不足，致使仿效上级多、落实制度少。地方进行的民主协商，大多出于地方党委首长的个人政治文明素质，而不是真正从思想上认识多党合作制度的重要性，往往是“一阵风”，不能长期坚持。
（三）“三热三冷”现象没有得到根本扭转：上热下冷（上边热，基层冷）、内热外冷（统战内部热，统战外部冷）、党外热党内冷（民主党派和无党派人士中热，共产党基层组织冷）。这些问题虽然不是全局性的，但它们的存在，影响了我国社会主义民主政治建设的公众普及。
政治文化是政治体系的主观因素，包括政治认知、政治意识、政治价值观、政治情感、政治态度等。政治协商、多党合作文化属于政治社会的精神范畴，是政治关系在人们精神领域内的投射形式，表现了一个社会关于政治体系和政治问题的态度、信念、情绪和价值的总体倾向。如果政治制度与政治文化不相适应，就会出现两方面的问题：一是政治文化与这种政治制度不相适应，政治制度就难为公民和政党所遵守，政治制度就会形同虚设，政治体系就发挥不了作用。其实行的结果往往是造成社会分裂，政局动荡。二是虽然政治制度没有变化，但由于政治文化的主流发生了根本变化，政治制度的职能和作用将逐步丧失，政治体系的功能也将崩溃。也就是说，在政治文化的反作用下，政治制度的改变随时可能发生。这种情况在前苏联和原东欧国家都得到了印证。
由于目前中国特色政治文化的内容，更多的还停留在经验形态上，从理论上总结中国特色政治文化，或者说构建中国特色政治文化的理论体系，仍然是薄弱环节。所以，需要根据中国特色政治文化的核心价值，规范中国特色政治文化的内容。其内容至少应当包括：政治传统、符合国情的政治协商、多党合作知识，参政议政、民主监督的政治经验总结等。同时，完善政治协商、多党合作制的社会化机制。要明确政党在政治社会化中的职能，同时要明确家庭、学校、单位和社团在政治社会化中的职能，因为在我国，公民更多的是通过家庭、学校、单位和社团内的教育来获得政治文化。
三、政治协商制度要想成为世界政党制度中的奇葩，需要进一步探索政治协商、多党合作的法制化路径，否则，政治协商有边缘化的可能。
当前我国关于政党协商民主建设的实体规范主要是宪法。宪法是唯一一个对政党协商民主的实体内容有明确阐释的国家法律，但它只对统一战线和人民政协的性质、任务等作了非常宏观的规定，故而显得很宽泛和笼统。关于政党协商民主的性质和地位、权利和义务、政党协商的准则等问题上，我国虽然已经有了许多实体性规范，但这些规范绝大多数要么属于执政党的政策文件，要么属于人民政协的自我约束规范，而没有成为国家意志。即使有些规则是以国家机关的名义发布的，但它们也多属于政治文件，在事实上也仍然是政策规范。
例如，我国宪法赋予人民群众拥有广泛的政治权利、政治自由和对国家机关及其国家工作人员的监督权，而人民政协所具有的职权、职能以及政协委员的权利则是由内部文件确定的，那么，人民政协及其政协委员为什么能够代表人民群众进行协商政治活动呢？这里存在权利、义务和责任都不太明确的地方。而关于政协委员的规定，则直接使用了“权利”的概念，即明确无误地肯定了：这是一种私权。但是，为什么众多拥有政治权利的公民们不能够直接参加协商政治活动，而只有那些为数极少的政协委员能够获此殊荣呢？依照“主权在民”的宪法原则，人民群众依照法定的程序把自己当家作主的权利委托给了某些机构，因此，获得人民群众授权的机构就必须依法行使这些权利。因此，让政协委员们直接凭借公民政治权利就参与国事活动，这在法理上是讲不通的。也正是由于缺乏必要的法律依据，政协委员们在从事协商政治活动时，往往气不壮、理不顺。显然，要改变这种情形，必须给人民政协及其政协委员贴上恰当的法律“标签”、提供具有实质性的操作程序。
由此可见，深化政治体制改革、推动我国的政治民主化已是迫在眉睫。但是，急剧式的民主发展容易导致社会混乱。为了稳定与发展，中国的民主化进程只能采取渐进的方式。从具体制度设计的角度看，人民政协的体制改革可以包括两方面的任务：一是人民政协地位的参议院化；二是人民政协职能的法治化。
当然，要实现人民政协地位的参议院化，首先需要改革人民政协的选举、推举方式，使政协愈来愈具有民意机关的性质，具有掌握国家权力的正当性。应当通过政协委员选举法，确定政协委员的民选与委任相结合的产生方式，政协委员不得兼任行政官员，以保证其对于行政权力的独立性；政协委员应享有言论免责权，以保证其批评、建言、监督之责。此外，在人大和政协中逐步开放党派比例，允许党派之间适度竞争，因为在民主政治下不能人为设置党派之间一成不变的参政比例，相应的比例可以由代表委员投票来决定。
