坚持陆海统筹，建设海洋强国

中共十九大报告提出了“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”的战略部署，凸显了海洋在新时代中国特色社会主义事业发展全局中的突出地位和作用。

陆海统筹，就是从陆海兼备的国情出发，协调陆海关系，促进陆海两大系统优势互补、良性互动和协调发展。由于陆域开发十分充分，海洋开发还处于初级阶段，陆海统筹的重点，就是在进一步优化提升陆域国土开发的基础上，提升海洋在发展全局中的战略地位，加快海洋开发进程，促进陆海一体化保护和发展，实现经济社会生态可持续发展。

长期以来，特别是进入21世纪以来，党中央、国务院从战略高度重视陆海统筹，采取系列措施推进落实，有力促进了我国海洋经济的飞速发展。2019年，我国海洋生产总值（GOP）达到8.94万亿，占GDP比重9%；海洋经济一二三产业之比为4.2：35.8：60.0，呈321结构。海洋产业规模不断扩大，产业结构明显改善，创新能力不断增强，社会经济效益显著提高。海洋经济在国民经济发展中的地位日益突出，对国家特别是沿海地区经济社会发展发挥了重要作用。

另一方面，陆海统筹也存在一些不容忽视的问题。

一是观念体制不适应。长期存在的“重陆轻海”发展观念、陆海分割的管理体制，不适应陆海统筹发展的需要。

二是功能规划不衔接。有的沿海区域，其海洋功能为渔业养殖、滨海旅游，而相邻的陆域功能区却为高污染的化工产业区。

三是产业发展不协调。陆海产业在同一空间的布局缺乏沟通和协调，沿海地区用海、用地等矛盾日渐突出。

四是基础设施不畅达。海域基础设施欠账较多，临海区域交通设施通达性较差。作为海洋经济发展重要基础的沿海港口建设滞后，发展不平衡。

五是资源开发不适度。陆域资源开发过度。海域资源丰富，开发能力不足与过度开发（近海渔业资源等）同时并存。

六是生态保护不联动。传统的各自为政的环境保护机制，难以有效应对过量的陆源污染物排海、海洋无序开发和近海过度开发、海洋自然灾害和地质灾害等因素造成的近海污染交叉叠加的复杂局面。

上述种种因素，对我国海洋经济高质量发展产生不可忽视的影响。

陆海统筹，作为推动陆海整体协调发展的战略思维，是发展思路上的重大转折，具有重大现实意义。在陆域经济发展越来越受到资源环境严重制约的背景下，开发丰富的海洋资源和广袤的海洋空间，有利于经济可持续发展。大力发展具有资金密集、技术密集特点的海洋产业、特别是海洋新兴产业，有利于推动沿海欠发达地区产业结构升级和经济发展方式转变，促进区域协调发展。坚持陆海统筹，有利于促进陆域与海域各类资源要素在陆海两大系统交换与流通，促进陆海经济循环；有利于发挥海洋经济开放型特点与优势，促进国际国内物资流通、要素流动，有利于深化供给侧结构性改革（海洋供给侧严重不足），构建国际国内双循环的新发展格局。坚持陆海统筹，将陆海作为统一整体，对陆地源头污染、海洋经济活动和海洋自然灾害和地质灾害进行综合整治和有效防控，有利于陆海环境可持续发展。坚持陆海统筹，大力发展海洋经济，有利于强化民众的海洋国土安全意识，使陆地成为海洋的战略纵深，海洋成为陆地的战略屏障，陆海合力，应对来自海向外部势力的挤压，减轻地缘政治压力。

为有力推进陆海统筹，切实落实海洋强国战略，建议：

一、观念体制联动转变，突出一个“新”

就是要观念更新，体制创新，贯彻新发展理念。

持续深入解放思想，扭转各级各部门客观存在的重陆地轻海洋的传统观念，深化发展海洋经济战略意义的认识。

从推动国家治理体系和治理能力现代化建设的战略高度，重视和理顺涉海管理体制。各沿海省份成立省主要领导为组长的省海洋经济高质量发展领导小组，协调涉海重大决策；制定和完善促进海洋经济高质量发展政策文件，加强顶层设计；探索建立职能有机统一的现代海洋综合治理体系，细化、衔接涉海各级各部门在推进海洋经济发展中的工作职责，强化海洋综合治理职能。

二、功能布局统筹谋划，整合一张“图”

修订《全国主体功能区规划》（2010）关于规划范围的内容，与《全国海洋功能区划（2011-2020）》（2012年）和《全国海洋主体功能区规划》（2015）保持一致，将海洋资源丰富的毗连区、专属经济区和无争议大陆架等经济领土在内的广阔海域空间纳入陆海主体功能区规划之中。

指导沿海各省以陆海主体功能区规划为基础，全面摸清并分析沿海各省陆海空间本底条件，合理划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（即“三区三线”），编制统一的《省级经济领土空间总体规划》（而不是仅仅涵盖国土空间的《省级国土空间规划》）。

指导沿海各省基于《省级经济领土空间总体规划》和陆海资源禀赋等综合因素，构建海岸带“一带管控”，陆域和海域“两域对接”，生态、生产、生活“三生协调”，各级海洋规划、各类涉海规划纵向衔接、横向兼容、统分结合的“多规融合”“一张图”管控的陆海协调发展新格局。

三、资源开发统筹推进，拿捏一个“度”

根据陆海资源环境承载能力、可持续发展要求，坚守生态红线、环境质量底线和资源利用上线，坚持“储陆用海、储近用远”的原则，合理确定资源开发布局和开发强度。

合理利用土地资源，提高用地效率。在沿海地区实施最严格的土地管理制度，严格用途管制，加强用地节地责任和考核。严控近岸围填海，控制围填海的强度和规模；强力推进围填海历史遗留问题解决，盘活存量。

开发海洋生物资源，建设海上“粮仓”。严控近海捕捞强度，发展远洋渔业，开发国际水产资源；发展海洋生物养殖与育种；加强海洋生物资源的精深加工与利用，实现养殖、捕捞、深度加工协调发展。

大力开发海上风能资源，建设“海上三峡”。控制近海风电开发，加强深海、远海风能开发。大力推进千万千瓦级海上风电建设。以清洁能源逐步淘汰和替代陆地落后煤电产能。

推进开发海水资源，逐步扩大利用规模。积极推进海水淡化利用，把海水淡化和海水综合利用纳入水资源配置体系和区域水资源利用规划，将淡化海水作为城市居民生活补充用水，扩大淡化海水利用规模。

合作勘探油气资源，尽快形成开发能力。加强对渤海、南黄海、东海、南海等深海油气资源勘探、调查等，尽快形成开发能力。

四、陆海产业统筹发展，下好一盘“棋”

根据陆海自然资源禀赋、经济技术基础等条件，统筹陆海产业发展。特别是吸引陆域资金、技术、人才、信息、管理等要素向海洋（产业）转移和扩散，“引陆入海”。同时，开发海洋资源，缓解陆域资源枯竭现状；通过产业关联作用促进陆域相关产业发展，“以海撑陆”。

以港口为龙头、园区为载体、重大项目为抓手，壮大海洋经济规模。沿江港口，要加快钢铁石化能源等产业向沿海升级转移，疏解传统重化工布局给沿江带来的生态环境压力，为沿江产业创新发展腾挪空间。沿海港口，要找到和发挥地区比较优势，合理定位、分工、布局；发挥低成本海运优势，布局一批重大项目，发展用水量大、燃料和原料需求量大的新型石化、特色钢铁、绿色冶金、国际物流等临港产业。以国家级海洋经济示范城市、国家级海洋经济示范区、省级示范园区为载体，打造海洋战略新兴产业、现代海洋制造业等多种类型的产业基地，形成集群效应强、生产规模大、产业链长的区域性产业集群。

调整优化海洋产业结构。大力发展海洋电子信息、海洋金融等海洋现代服务业，推进海洋服务标准化和品牌建设，重点培育和发展一批规模大，实力强的海洋服务企业。推动海洋渔业、海洋船舶工业、海洋交通运输业等海洋传统产业通过产能转换、技术改造等方式，实现转型升级。以海洋高端装备制造、海洋生物医药、海水淡化和综合利用、海洋可再生能源（海上风电）等为重点，加快提升自主创新能力，突破共性技术和关键技术，打通产业瓶颈，培育壮大海洋新兴产业。推动海洋产业由传统产业为主向高新技术产业为主、从资源依赖型向技术引导和知识创新型为主转变。

五、基础设施统筹建设，完善一张“网”

按照陆域完善、海域补课、陆海打通的要求，统筹陆海基础设施建设，把港口集疏运系统、海空通道与陆上交通有机衔接，整合成“网”，为海洋经济发展提供良好的基础设施环境。

加强港口基础设施建设。沿江港口，积极挖掘潜力，促进内河航道扩能升级，着力转型优化发展。沿海港口,重点推进深水航道、深水码头和专业化泊位建设，提升港口吞吐能力；加快建设疏港铁路、疏港公路，打通铁路、高速公路进港“最后一公里”，提升港口集疏运能力。

完善陆海通道体系。针对跨地区的铁路公路、航空机场、内河航道，强弱补短，填空补缺，完善港城之间、城市之间、沿海与内地之间的交通网络，形成更便捷、更畅通的陆海空立体综合交通体系。加强与国外，特别是“一带一路”沿线等与江苏省业务往来频繁的国家和地区重要港口机场、知名航运航空公司联合协作，开辟新的出海通道、新的远洋航班、新的航空航线，提升航线覆盖和航班密度，逐步形成通达全球的国际航运航空网络。

六、生态环境统筹保护，用好一把“尺”

以生态环境承载能力为尺度，衡量陆海污染程度和治理成效。坚持陆海一体原则，建立“从山顶到海洋”的生态环境保护体系，推动陆海生态环境的同步改善。

建立陆海生态环境监测预警体系，强化监测结果应用，分区分类实施限制性措施。重点海域，以海定陆，实施陆源污染物入海总量控制，推动海域污染防治与流域及沿海地区污染防治工作的协调与衔接。

转变海洋经济增长方式，发展低碳经济，严控海洋开发活动中的污染排放。大力发展海洋环保产业，加强对海洋污染物的处理。实施海洋生态修复和治理工程，加强对河口、海湾和浅滩等生态环境敏感区的生态保护与修复。实行海洋生态补偿制度，逐步建立起“污染者治理、利用者付费、开发者保护、破坏者补偿”制度。建立陆海灾害及重大突发事件风险评估体系和应急体系，提升陆海生态灾害和环境突发事件应急响应能力。（本文原载于2021年第3期《团结》杂志）（作者系民革江苏省委宣传处处长）