抓住历史机遇 加快小城镇发展
发布日期：[ 2007-01-08 ]
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民革江苏省委员会
一、当前小城镇发展正面临不可多得的历史机遇
加快推进城镇化，推动经济社会的可持续发展，在全社会已形成共识。长期以来，省委、省政府高度重视城镇化建设。早在上个世纪80年代初期，江苏就提出了“以城市为中心、小城镇为纽带、农村为基础，实现城乡一体化发展”的思路；90年代中期以后，加快了南京、苏锡常、徐州三大都市圈建设；2000年城市化作为地区发展五大战略之一，提出“大力推进特大城市和大城市建设，积极合理发展中小城市，择优培育重点中心镇，全面提高城镇发展质量”的指导思想；2001年撤县改区，扩大城市规模，一些城市相继升级，小城市升格为中等城市，中等城市升格为大城市，个别大城市则升级为特大城市。至2004年，市辖区数由2000年的44个增加到54个，县级市有27个，比2000年减少了4个。按人口规模计，目前全省特大城市4个，大城市6个，中等城市9个，小城市49个。城市化水平由2000年34.9%%提高到2005年50.50%。
在推进大中城市发展的同时，省政府于2000年出台了“关于推进小城镇建设加快城镇化进程的意见”，2001年实行撤并乡镇，采取了一系列促进小城镇发展的措施，促进了江苏小城镇的发展，为下一步的加快发展打下了很好的基础。目前全省有建制镇1144个，形成了一批有特色的重点中心镇。2005年镇人口为1501.42万人，比2003年增加160.27万人。
回顾江苏城镇化的历史进程，我们看到，城镇化的中心和重点始终在大中城市上，在整个城镇化战略中，小城镇地位和作用还不够突出，小城镇的发展相对落后。如2004年江苏县域城镇化率为38.54%，比全省平均水平低9.73个百分点。其中苏北县（市、区）城镇化率只有31.1%，比全省平均水平还要低17.2个百分点，也远低于2000年世界47%的平均水平。
当然，在一定发展阶段优先发展大中城市不失为合理的选择。当前，大中城市通过前一个时期的快速发展，已经吸纳了大量的农村劳动力，已普遍达到饱和状态，甚至出现人口膨胀、交通拥挤、就业困难等超负荷特征，通过大中城市来吸纳农村人口已经潜力不大，而小城镇则蕴藏着巨大的潜能。因此，在下一阶段城镇化进程中，大中城市不能再进行大规模的扩张，而应进行消化整顿提高，重点应适当加快小城镇的发展。
小城镇发展的相对滞后，既与城镇化的历史进程有关，也与认识不足有关。人们对中国应重点发展大城市，还是重点发展小城镇一直存在争议，不少人认为，中国应走大中城市扩容为主的道路。在对发展小城镇存在众多争议的同时，国家对小城镇的政策导向也摇摆不定，明显向大中城市建设倾斜，加上一个时期乡镇企业不景气，小城镇的发展也几起几落。
实际上，发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个“大战略”。小城镇是“城市之尾”、“乡村之首”，是联系城市和农村的桥梁纽带，发展小城镇有利于促进城乡商品流通及生产要素的合理流动和优化组合，推动城乡经济一体化；有利于发挥小城镇具有的聚合辐射功能，改变城乡分割的局面，形成统一开放的市场体系；有利于带动农村关联产业的发展，成为农村经济重要的增长点，提高农民收入，也能增加对农产品和工业制品的消费，启动农村需求；发展小城镇，建立和完善科学技术、文化教育、体育卫生、商业服务等设施，有利于广大农民学文化、学科学，不断提高科学文化素质。
加快发展小城镇，不仅是进一步提高城镇化水平的需要，更是继续改变城乡二元结构、推进社会主义市场经济发展、促进农民增收扩大内需、加强农村精神文明建设的需要。一句话，发展小城镇是科学发展观的需要。正因如此，中共中央关于“十一五”规划的《建议》强调要“坚持大中小城市和小城镇协调发展”，将小城镇的发展提到与大中城市相提并论的地位。随着十一五规划的实施和社会主义新农村建设的展开，小城镇正面临着不可多得的历史发展机遇。江苏应牢牢抓住这一历史机遇，加快小城镇的发展。
二、我省小城镇建设面临的问题
当前，我省小城镇建设主要面临以下几个方面的问题：
1、规划的科学性有待加强。小城镇规划中的突出问题，是资源利用不合理，超前建设的现象较为普遍。一些地方超越目前的经济发展水平和阶段，大搞“政绩工程”和“形象工程”，修建大马路、大广场、大花园，造成土地资源浪费，耕地减少。政府公共设施的超前投入最终转嫁到企业、商户头上。如政府为增加公共资金的来源，增加企业税收和土地出让金，结果导致企业负担增加、成本上升。而土地出让价格的不断攀升，又拉动房价的上涨，使众多想进城务工的农民“打得起工、买不起房”，难以实现由村民向市民的转变。这样做的结果恰恰与城镇化战略南辕北辙。其次是随意性较强。在一些地方，前届领导班子耗费了大量人力财力精心编制的规划，到了后届领导班子的手中便往往以各种理由甚至是通过时髦的“改革创新”口号被任意变动，或者干脆束之高阁，推倒重来，造成极大的浪费。
2、缺乏产业支撑和文化内涵，没有自身的优势与特色。虽然苏州已形成了一批各具特色的小城镇，但就全省总体而言，小城镇没有自身的优势与特色。一些地方习惯于用计划经济方式规划建设小城镇。搞规划，千篇一律，千镇一面；搞经济，镇镇都建开发区、工业园，招商引资，小而全重复建设，没有自己的主导产品和支撑产业，缺乏有效带动区域经济发展的增长极。搞建设，片面追求经济层面上的建设，而忽视文化层面上的建设，不注意保护和发掘小城镇特有的原生态自然资源、历史文化底蕴和地域特色，甚至以牺牲文化内涵和环境文明来换取小城镇的经济发展速度。这些造成一些小城镇规划无特色、建设无风格、产业无优势、文化无内涵、城镇无形象。
3、发展不平衡，南北差距大。苏南城镇化推进较快，水平较高，苏中、苏北城镇化水平偏低。2004年,江苏苏南、苏中、苏北地区城镇化水平分别为65.63%、44.55%和37.81%。苏南地区城镇化水平分别比苏中和苏北地区高21.08、27.82个百分点。城镇化水平的地区差别更主要体现在小城镇上。2004年，在66个县（市、区）中，苏南、苏中、苏北县域城镇化率分别为69.3%、38.1%和31.1%，苏南分别比苏中、苏北高个31.2、38.2个百分点。2005年，江苏参加中国魅力名镇评选，申报的12个小城镇中，11个在苏南，仅有1个在苏中，苏北则为零。
4、促进小城镇发展的相关政策不配套、不落实。小城镇建设的动力机制来自于改革开放和制度层面上的创新。过去，我们一直把经济建设作为头等大事，集中人力、物力、财力和精力在抓，但效果总是不尽如人意，根本原因就在于传统的管理体制不断地在阻碍、消耗、损失着我们的努力。例如一个城乡二元结构的制度，便扼杀了农村经济多少年来的发展活力。近年来，我们开始着手改变这种二元结构，特别是打破了人口向城镇集聚的最大障碍———城乡分割的户籍制度。随着小城镇户籍制度改革的推进，这一藩篱正在逐步消除。随之而来的一些配套政策，诸如进城农民承包土地的经营权有偿转让、小城镇居民户口的同等待遇、小城镇在医疗卫生、失业、养老方面的社会保障等等，都还需要逐步完善。
三、加快小城镇发展的建议
1、科学规划小城镇的建设与发展
针对小城镇规划中存在的问题，今后在小城镇的规划方面应注意三个方面：一是着眼全局，统筹安排。根据国民经济和社会发展计划，结合当地经济发展的现状和要求，协调区域内小城镇布局，突破镇域行政区划的严格界线，形成中心镇———一般乡镇———中心村三个层次规划布局。二是因地制宜，量力而行。根据所在地的自然环境、人文地理、产业基础、民俗风情和当地农民的生产生活习惯，因地制宜地进行规划布局，特别是严格限制征地规模。三是增强规划的权威性和延续性。在加强规划编制的科学性、可操作性的同时，进一步建立和完善规划编制与实施的管理制度，健全规划成果的专家审查制度，制定保证规划得以有效实行的措施和法规，综合运用经济、法律和行政手段，严格依规建设，有序发展。
2、立足比较优势，强化产业支撑，培育核心竞争力
小城镇的发展，要为本地区经济的发展搭建平台，促进经济的繁荣。在现代市场经济条件下，小城镇与小城镇之间，小城镇与大中城市之间，既存在经济上的相互依赖和分工合作，也存在着相互竞争的关系。一个小城镇在合作和竞争的过程中，如果不能立足自身的比较优势，扬长避短，就很难发展好、建设好。因此，要根据城镇资源、区位、产业和经济结构特点，历史沿革和发展现状，立足比较优势，在“个性”上下功夫，在“品牌”上做文章，培育主导产品，强化产业支撑，走出一条具有自身特色的发展道路。
3、提升文化内涵，打造文化特色，培育小城镇得以长久存在的核心价值
做大做强小城镇，着力点不能仅仅局限在经济层面，也应充分反映在文化层面。今天的建设就是明天的历史。一座有着独特文化个性的小城镇，不仅于当前是一个崭新的经济增长极，而且于将来也是一个惠及子孙后代、福泽周边城乡的名胜宝地。培育文化内涵，打造文化特色，这是小城镇得以长久存在的核心价值，在很大程度上比经济意义更为深远、更为重要。因此，在小城镇的规划和建设中，对像河网、水系、湖泊、滩涂等自然资源，像古村落、古民居、古树名木等文化底蕴，以及土特产品、荣誉冠名等地域特色都应认真梳理，倍加珍惜，将这些独特而不可多得的地方资源给予充分保护与合理利用，既能形成本镇的独特个性，又能使新城镇规划建设起着承前启后的作用，对历史与未来负责。
4、进行制度创新，为小城镇建设提供动力机制
小城镇建设的动力机制来自于改革开放和制度层面上的创新。当广大农村已进入到市场经济阶段的新形势下，传统的政府管理体制、运行机制和治理农村社会包括领导小城镇建设的方式方法，也都面临着如何适应社会主义市场经济发展要求的新挑战。要加快推进乡镇机构、农村义务教育、县乡财政体制、农村金融和土地征用制度等方面的改革。这些都是小城镇建设过程中无法回避的重大矛盾问题。解决好这些问题关系到新农村和小城镇建设的成败。只有与时俱进地进行改革创新，把制度建设好了，农村生产力就会蓬勃发展，小城镇的经济建设和社会事业就会产生“水到渠成”的效果。
5、因地制宜，分类指导
苏南苏中苏北的现状基础、小城镇的密度、规模和集聚度，客观上存在较大差距。这些需要政府加强统筹协调，分类指导。苏南的一些小城镇现代化水平较高，小城镇产业与人口的集聚能力较强，在空间上已经形成与都市连带连片发展的态势，今后应着重提高小城镇的内涵与质量。苏中的一些城镇也具有一定基础，应进一步加强基础设施的建设，适时加快产业和人口的聚集。苏北地区剩余劳动力大量流动到大中城市和经济发达地区的农村，当地小城镇的基础相当薄弱，目前城镇建设应加强规划引导，以发挥后发优势，并加强基础设施建设。
6、统筹协调，支持小城镇建设
作为小城镇建设的主体，乡镇政府和广大农民，理所当然地应该充分发挥积极性和创造性。但是，乡镇政府是行政管理体系中的末梢，不具备制定政策与宏观调控的职权，包括资金、技术、人才等各种资源配置的力量十分微弱。因此，小城镇建设要健康、顺利、持续地发展，实现经济增长方式由传统向现代的转变，需要在一个相对广阔的区域内进行整体谋划，上下联动，工农结合，城乡统筹，作为一项系统工程来运作。在目前的条件下，政府应加强统筹协调，使城市工业、金融、商业、城市交通、教育、卫生等各种生产要素和资源能量源源不断地流向小城镇并通过小城镇向广大农村提供强大的经济、教育、卫生、文化等领域的辐射能力和有效服务，真正地承担起工业反哺农业、城市带动乡村的时代责任。
