户籍改革新话题 城市人下乡当农民——民革江苏省委深入户籍改革搞调研

　　2002年6月18日至19日，由江苏省政协副主席、民革江苏省委主委冯健亲率领的部分省政协委员，在江苏省公安厅有关领导同志的陪同下，组成户籍改革考察组。在省民革户籍改革提案督办的基础上，对苏州、南京、江宁区东山镇等经济较为发达地区的户籍改革进行深入调研。从中发现一些深层次的问题，引起委员们的重视。其中之一就是城市人要求下乡当农民，也就是“非转农”的问题。多年来，我国户籍管理政策上，只有“农转非”，而随着改革开放的深入，市场经济的形成，“非转农”的问题逐步暴露出来。苏州市提出“非转农”申请的有220人，吴江市有100多人，张家港市、常熟市以及南京市、东山镇均出现类似的问题。迫切需要国家出台户籍新政策。通过调研，委员们对“非转农”问题作出分析，提出建议，供决策部门参考。
　　
　　一、“非转农”人员的内在因素
　　
　　当前一些在城市中生活的居民，受经济利益的趋动，利用现行二元户籍管理体制中的弊端和国家对“非转农”问题政策上的空白，冲着现有农民的待遇而来。“非转农”后，可以申请宅基地，建房经济支出要比在城、镇买房便宜；可以申请口粮田等，土地是不可再生资源，只会升值不会贬值，可以以此解决自已的生活经济来源；可以申请生育二胎，享受农村计划生育政策等。产生这一问题的根源，就是在计划经济时代形成的依附在户口上的社会功能还没有完全剥离。
　　
　　在我国大力推进小城镇建设中，很多农民花钱买城市户口。随着城市经济的发展和扩容，就业要求层次的提高，大中专毕业生就业的压力，下岗职工的增加，就业岗位的相对减少，给这部分新“城市居民”带来一定的生活压力。在生活方式上，不能适应城市生活的快节奏。城市居民特有的电费、自来水费、电话费、有线电视费、物业管理费等一系列开支和快节奏的城市工作环境和生活环境对他们来说负担很重。同时，城市户口与农村户口的差别正在逐步缩小，区别逐步淡化。另外国家在征用这部分市民原有的农村土地时，因是城镇户口得不到征地补偿，使他们觉得吃亏了。纷纷要求从“变相城里人”再变为乡下人，回归农村。
　　
　　目前社会上有很多大中专毕业生，因在城市中找不到工作或不能实现自已的发展目的，要求到农村寻找自已的立足点。另外还有一些从事二、三产业的业主缺乏城市竞争能力，主动要求到农村发展的。这部分人相对来说，有一定的文化素质，也有一定的生存能力，对促进农村发展起到一种幅射效应。
　　
　　二、“非转农”的外部环境
　　
　　城乡地域差别的缩小。过去农村留给人的映象是面朝黄土背朝天，经济落后、生活贫困、条件艰苦，下放农村是一种政治上的惩罚，劳动上的体罚。如今，在邓小平理论的指引下，通过江总书记“三个代表”精神在农村的贯彻落实和改革开放的深入，我国农村发生了历史的巨变。经济发展，农民生活水平逐年提高，彻底改变了贫困的面貌。江阴的华西村是我国农民的第一村，家家住别墅，户户有汽车。城市中绝大多数居民的生活水平也赶不上他们，城乡差别发生逆转，城市、农村界线不明显。特别是农村环境的改善具有较大的发展空间。农村的快速发展也是吸引“非转农”的重要方面。
　　
　　现有户籍利益的存在。过去城市户口具有国家定量口粮，城市学生毕业后由国家分配，如今已彻底脱离。农民进城不必为要粮票吃饭发愁，城里人也不必为人才流动担心。只是户籍改革政策还不完全，很多方面的经济利益仍然与户口相挂钩。在城里，城乡统一的劳动力市场还不健全，子女入学还离不开户籍，最低生活保障发放还必须依照户籍管理等；在农村，责任田、宅基地和农村的计生工作都必须依赖户口。这些捆在户籍上的经济利益不剥离，“农转非”“非转农”的现象将不可避免。
　　
　　城市社会保障的局限。城市中由于扩容，大中专毕业生的增加，就业压力的加大，下岗职工的增多，重新上岗的机会概率较小，加上国家财政对贫困人口资金补贴的局限，以及城市中社会生活保障的不健全，使原本就生活在城市里的弱势群体举步为艰，而新进城的农民就更困难。“非转农”也许是他们生活的另一种选择。
　　
　　三、户籍改革的目标和措施
　　
　　户籍改革的目标，是要深化户籍制度改革，围绕富民强省、率行基本实现现代化的总目标，按照“锐意改革、强力推进，整体规划、有序放开，公正公开、方便群众”的原则，打破城乡分割的户籍管理二元结构，逐步建立起以实际居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所或稳定职业为落户基本条件，以法制化、证件化、信息化管理为主要手段，建立与社会主义市场经济体制相适应的新型户籍管理制度。改革的具体措施，是要取消户口性质，建立城乡统一的户口登记管理制度；县以下地区全面放开户口迁移政策，大中城市建立户口迁移条件准入制度，实行有利于吸引资金和人才的户口迁移政策，积极鼓励技术移民、投资移民；取消对迁入城市投靠亲属的条件限制；改革大、中专院校学生户口迁移办法，进一步下放户口审批权限，简化审批程序和手续，积极推行网上户口迁移，实行登记地或迁入地派出所一所办理制，推行一站式服务。 四、户籍改革的建议
　　
　　在调研分析论证的基础上，委员们认为，户籍改革涉及全国13亿人口，要以“三个代表”为指导思想，在改革中要最大限度的考虑群众利益，否则，将失信于民。要充分认识户籍改革的必然性、长期性、艰巨性、复杂性，既要全面推开，也不能急于求成，更不能无限期的拖延。
　　
　　委员们建议：国家要加快户籍法的制定，在户籍总原则的基础上，各地可以根据经济条件和地域优势，制定有利于经济发展和社会进步的户籍法规。现行与户口相挂钩的具有经济利益功能的要素要尽快剥离，还户籍制度的本来面目。推进户籍改革，拉动经济增长，加快人才流动和农村剩余劳动力转移。充分发挥户籍管理在打击犯罪、维护社会安定，人口管理方面的基本职能。