人民政协作为国家治理体系重要组成 部分的政治逻辑、制度优势与实践路向

2014年9月21日，习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上指出：“人民政协是国家治理体系的重要组成部分。”2019年9月20日，习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上再次强调，人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。对人民政协作为国家治理体系重要组成部分的重大政治论断，学术界进行了讨论。丁元竹认为，人民政协制度体现了中国国家治理的优势、韧性、活力和潜能。佟德志认为，人民政协作为马克思主义中国化的伟大成果，不仅继承了马克思列宁主义的统一战线理论、政党理论和民主政治理论，而且与中国实际相结合，植根中国大地，深得人民拥护，体现中国特色社会主义的制度优势。学术界主要从人民政协在国家治理体系中的职能作用角度进行阐释，而对其蕴含的政治逻辑、制度优势和实践路向尚缺乏系统的学理论证。鉴于此，笔者对“人民政协是国家治理体系的重要组成部分”这一重大政治论断进行探析。

一、人民政协作为国家治理体系重要组成部分的政治逻辑

在人民政协性质定位的五个方面表述中，“人民政协是统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式”是基础，而人民政协“是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排”则是在前述基础上的充实与升华。基于这一关系，本文侧重从人民政协性质定位的三个基础方面展开讨论。“人民政协是国家治理体系重要组成部分”的政治逻辑在于如下三个方面。

（一）作为统一战线的组织在国家治理中巩固共同政治基础

统一战线作为不同社会政治力量建立的政治联盟，立基于共同的政治基础，致力于实现共同的政治目标。统一战线在广大成员根本利益一致的前提下凝聚人心、汇聚力量，从而在解决“人心”与“力量”这一“最大的政治”问题的基础上实现共同的政治目标。统一战线不仅是人民政协成立与发展的基本依据，而且是贯穿人民政协工作的一条主线。人民政协作为最广泛的爱国统一战线组织，其广泛的代表性和包容性特点要求在坚守政治底线的基础上，正确处理一致性和多样性的关系，充分发扬民主、尊重包容差异，广泛汇聚实现中华民族伟大复兴中国梦的正能量。从这个意义上说，人民政协要立足统一战线的基本属性不断巩固大团结大联合的共同政治基础，在发扬民主和包容差异的合作中画出最大同心圆。人民政协在国家治理中注重凸显其政治性的本质属性和公共性的基本属性。它作为一个政治联盟是建立在共同政治基础之上的：以宪法为根本准则，以热爱中华人民共和国、拥护中国共产党的领导、拥护社会主义事业、共同致力于中华民族伟大复兴为政治基础。人民政协通过政治协商不断巩固共同的思想政治基础，实现凝心聚力这一“最大的政治”目标。

（二）作为多党合作和政治协商的机构在国家治理中扩大政治共识

人民政协作为多党合作和政治协商的机构在我国政治生活中具有不可替代的地位和作用。这种作用突出地体现在国家大政方针和重大决策形成过程中，基于共同政治基础并通过政治协商达成广泛的政治共识。政治协商就是要在利益分化的社会现实中形成和扩大政治共识。形成和扩大政治共识的过程产生共识民主。共识民主强调民主政治的包容性、协商性、妥协性。中国新型政党制度中政党间开展政治协商，目标是要建构协商式政治。人民政协恰恰是开展政党间政治协商、构建政党间协商式政治的重要机构，这是人民政协作为统一战线的组织与人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的专门机构这两大职能间的交叉重叠之处。多党合作和政治协商的前提是具有共同的政治基础。合作型政党制度的内在逻辑是基于多样性的社会现实进行利益聚合与利益表达，在求同存异的政治协商中就共同利益达成广泛共识。通过发挥中国新型政党制度的效能，国家与社会关系由分散性、多样性、差异性走向公共性、统一性、一致性。人民政协作为国家治理体系重要组成部分的独特优势，包括通过发挥专门协商机构的职能作用，在多党合作和政治协商过程中不断扩大政治共识，进而促进公共决策的科学化、民主化和法治化。人民政协作为多党合作和政治协商的专门机构为政党协商和决策咨询提供了平台，不仅拥有与西方国家竞争型政党制度本质上不同的合作型政党制度优势，而且发挥了一致性和多样性相结合的独到作用。

（三）作为人民民主的重要实现形式在国家治理中激发民主政治活力

人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门机构，是人民民主的重要实现形式，是公民有序政治参与的重要载体。我国的国家治理以保证人民当家作主为根本，中国共产党领导人民推进协商民主，实质就是保证人民当家作主。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是人民依法享有的民主权利。团结和民主是人民政协的两大主题。民主的形式多种多样，绝不只有代议制民主或选举民主。代议制民主假设公民的偏好是固定的，并侧重通过定期选举汇总公民的偏好，而协商民主强调在公共决策过程中倚重公共理性，通过公共讨论活动实现偏好的转换进而达成共识。协商民主说到底就是通过广泛参与、信息共享和公开讨论等途径行使权力，进而达成共识的决策方式、组织形态和治理形式。在中国，选举民主作为一种最直观、普遍的民主形式，以人民代表大会制度为核心载体；社会主义协商民主作为一种具有中国特色的民主形式，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为核心载体，以人民政协为专门组织安排。作为中国式民主的两大最重要制度，选举民主和协商民主在政治生活和国家治理中有着各自不同的功能，在不同层面和领域发挥着不同的作用。二者相辅相成，共同展开了中国式民主政治的生动实践。人民政协作为大团结大联合的统一战线组织，为国家治理激发了民主政治活力。

二、人民政协作为国家治理体系重要组成部分的制度优势

人民政协作为国家治理体系重要组成部分的政治逻辑决定了其在国家治理中基于政治协商、民主监督和参政议政三大职能而发挥多方面的功能。人民政协作为国家治理体系重要组成部分具有多方面的制度优势，突出体现为统一战线制度优势、新型政党制度优势以及社会主义协商民主制度优势。

（一）统一战线制度优势

统一战线是中国特色社会主义制度框架的重要构成，是支撑国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，是党的领导政治优势的重要体现。人民政协作为中国人民爱国统一战线的组织，是在中国共产党的领导下建立和发展起来的。坚持中国共产党的全面领导是历史和人民的共同选择，是统一战线政治联盟的共同政治基础，也是守住统一战线同心圆的圆心。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色社会主义制度的最大优势。与西方多中心治理理论强调分权的价值取向不同，中国共产党领导开展的国家治理遵循马克思主义国家理论逻辑——国家的职能由政治统治与政治管理有机组成。在中国特色社会主义制度体系中，坚持中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国是有机统一的。以中国共产党为领导核心的政治权威在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中扮演着主导性角色，对国家治理的有效实施具有决定性作用。从治理理论的视角看，化解风险社会、问责困境和治理失灵问题的“元治理”，需要政治权威出场并对其进行规范与引导。从统一战线的一致性和多样性关系来看，思想政治共识不仅是政治基础上的一致性，也是政治方向、政治目标方面的同向性。一致性作为多样性的前提和基础，是多样性发挥正功能和向心力作用的政治保障。坚持党的领导、坚持中国特色社会主义道路，这是人民政协作为统一战线组织的政治方向和政治目标上的一致性，是统一战线中多样性健康发展的根本政治保障，是其作为国家治理体系重要组成部分的制度优势所在。

（二）新型政党制度优势

人民政协作为统一战线组织意味着它具有“党派性”，是“党派的联合”“各党派的协商机关”，首先依存的是政党制度。中国共产党与各民主党派长期合作是人民政协存在和发展的主要依据。中国新型政党制度是马克思主义政党理论与中国国情相结合的产物，是既强调坚持中国共产党的领导又注重发扬民主的合作型政党制度。中国新型政党制度中执政党和参政党之间是通力合作的亲密友党关系，根本不同于西方政党制度中执政党和在野党、反对党之间相互倾轧的竞争性关系。人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的专门机构，其履行的政治协商、民主监督、参政议政三大职能决定了人民政协在国家治理中主要是为党委和政府的重大决策出谋划策，提供决策咨询参考。合作型政党制度的特质最大程度上使人民政协在国家治理中能够保持决策咨询的客观性和相对超脱的立场，政策建议更加具有建设性，目标更加凸显公共性。人民政协在国家治理中特有的新型政党制度优势，使其成为党委、政府科学决策、民主决策、依法决策的重要支撑。

（三）社会主义协商民主制度优势

广泛协商使我国人民民主成为一种全过程的民主，而不是西方票决民主“选举时唤醒，选举后休眠”的形式主义民主。西方自由主义民主是一种“金钱操纵下的民主”，资本主义政治本质上就是一种维护资本家统治权力的金钱政治。有国外学者评论：特朗普的执政表现特别是退群、贸易战、新冠肺炎疫情应对不力却甩锅中国以及对美国民众抗议的镇压等一系列操作，更说明了特朗普入主白宫是“民主危机最显著的表现”。在中国，人民政协作为人民民主的重要实现形式，始终坚持以人民为中心，并且具有代表性强、联系面广、包容性大的优势。人民政协作为统一战线与人民民主相结合的政治组织，是在政治生活中充分发扬社会主义民主的重要组织形式，充分体现了人民当家作主的性质。社会主义协商民主作为中国特色社会主义制度独特的、独到的、独有的人民民主形式，是以人民政协为其重要渠道和专门协商机构而发挥职能作用的。人民政协协商与政党协商、人大协商、政府协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商统筹推进，最终实现协同共治。

三、人民政协作为国家治理体系重要组成部分的实践路向

在中国特色社会主义新时代，人民政协作为国家治理体系重要组成部分的实践路向是：凭借统一战线政治组织优势坚定在国家治理中的方向性，基于多党合作和政治协商制度优势增强国家治理的协同性，通过协商式监督促进国家治理的责任性，在政治协商、民主监督、参政议政的履职实践中更好地发挥人民政协在国家治理中的制度优势和治理效能。

（一）凭借统一战线政治组织优势坚定在国家治理中的方向性

人民政协作为统一战线组织要在国家治理中不断强化人民政协是党和国家工作重要组成部分的担当作为，在调查研究的基础上反映社情民意并进行协商讨论，通过调研报告、提案、建议案以及其他形式提出意见和建议。开展调查研究、反映社情民意、积极建言献策，是人民政协作为政治组织的政治责任，也是人民政协发挥好自身功能优势和展现履职本领的能力要求。由于统一战线组织包含了各种不同政治力量，如果没有共同政治基础，各种政治力量就可能出现离心倾向，导致组织涣散如一盘散沙，也就无法将这些政治力量团结起来完成共同的政治任务和历史使命。从这个意义上说，国家治理中“人多力量大”是有条件的，其中最为重要的条件就是要通过协商达成共同奋斗目标，从而使人们心往一处想、智往一处谋、劲往一处使，否则就会组织涣散、力量分散，甚至因用力方向相反而相互抵消。为了防止出现人心涣散的现象和碎片化的问题，人民政协作为统一战线的组织必须首先解决“人心”这个根本性的政治问题，形成共同的思想政治基础，增强一致性。人民政协作为统一战线的组织要始终坚持以人民为中心的思想，以问题为导向，坚定在国家治理中的方向性，更好为国家治理添助力、增合力。

（二）基于多党合作和政治协商制度优势增强国家治理的协同性

在中国特色社会主义制度体系中，坚持中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国是有机统一的。在元治理中，国家建立并维护治理体系的规则秩序，确保协同式治理的制度化、程序化和法律化；建立协商对话平台，组织起公平、公正、透明、公开的利益协调机制，促进集体行动，实现协商式治理的平等性、透明性和责任性；建立信息交换与反馈机制，促进公民参与，推动合作式治理和参与式治理。从这个意义上说，元治理意味着权威引领更加有力，规则更加明确，法治更加坚实，过程更加透明，参与更加广泛，责任更加清晰。人民政协作为现代国家治理体系的重要组成部分，是国家治理民主化、法治化和协同性的体现。人民政协在国家治理中的运作逻辑，就是依据宪法法律和政协章程的规定，基于调查研究的客观性、民主监督的责任性，借力政治协商平台提升决策咨询的影响力和参政议政的实效性。人民政协作为人才荟萃且智力密集的“大智库”，实际上是在社会、知识和决策之间架起一座沟通的桥梁，在统一战线大团结大联合的过程中不断增强国家治理的协同性。人民政协基于新型政党制度的合作性和建设性特质，致力于增强话语的说服力、影响力和公信力。人民政协建言资政话语影响力的基础是通过政策调研获得社情民意信息，并基于自身的经验和智慧，结合所在行业领域的特点形成真知灼见。人民政协作为政治体制的重要组成部分，不仅与同一级的党政决策机关保持着密切的互动和畅通的联系，自身也拥有健全的组织网络、工作机制和制度保障。人民政协各方面人士在多党合作和政治协商的专门机构平台上作为政策分析者，在公共舆论场中作为社会正义事业倡导者，在政府公共决策中作为担当建言者，能够在建言资政和凝聚共识中双向发力，增强国家治理的协同性。

（三）通过协商式监督促进国家治理的责任性

协商式治理作为中国特色社会主义协商民主在国家治理现代化进程中的实践形式，超越了自由主义民主的局限，让民主不再只停留于投票和选举这些操作性环节，而是拓展到国家治理的全过程，使国家治理在坚持广泛民主性的基础上保证了公众参与的有序性。从治理的视角来看，责任性是“善治”政府的重要标志，也是政府公共权力合法性的保障。公共责任是责任政府或民主政府的首要之义。政府公共责任的产生与界定不是由政府自身决定的，而是由民众的利益和意志决定的。民主监督是人民政协的重要职能之一，在党和国家监督体系中占有重要地位。人民政协民主监督通过协商式监督解决“监督为了谁”以及“谁来监督监督者”等问题，始终坚持围绕团结和民主两大主题发挥职能。“团结”就是要按照团结—批评—团结的方针，根据“平等议事、求同存异、尊重多数、保护少数”的原则，在政治协商过程中发扬民主、增进团结；“民主”就是要大力发展社会主义民主政治，进一步开发中国共产党领导的多党合作和政治协商制度蕴藏的民主价值与能量。人民政协作为国家治理体系重要组成部分，通过发挥协商民主重要渠道和专门协商机构的职能作用，把协商民主贯穿于履职尽责的全过程，并且依章程进行协商式监督。各协商主体共同遵守宪法和法律，共同维护彼此之间的建设性监督的合作关系，坚持“监督为了人民、监督依靠人民”的宗旨，致力于实现以人民为中心的共同目标和公共利益。人民政协围绕涉及人民群众切身利益的公共决策及其执行情况，针对改革、发展中重要方面开展协商式监督，促进国家治理的责任性。

四、结语

在中国特色社会主义新时代，人民政协要准确把握自身性质与定位所蕴含的政治逻辑和制度优势，在国家治理中充分发挥职能作用。首先，要围绕团结和民主两大主题履职尽责。人民政协作为国家治理体系重要组成部分的本质特征是坚持中国共产党的领导，履行自身作为统一战线组织的政治使命，发挥统一战线的人才优势、智力优势和信息优势，将政治组织优势转化为治理效能。其次，要聚焦党和国家中心任务发挥功能优势。人民政协结合自身作为多党合作和政治协商的专门机构发挥制度优势，以服务党委、政府的科学民主决策为宗旨，坚持建言资政和凝聚共识双向发力。再次，要始终坚持以人民为中心的思想。人民政协坚持以宪法、法律和政协章程、相关政策为依据，发挥专门协商机构的作用，集协商、监督、参与、合作于一体，在国家治理中实施合作式治理。人民政协的协商式监督以人民利益为中心，以公共利益为依归，始终坚持人民本位。

（作者为民革南京师范大学总支主委，南京师范大学强化培养学院院长、地方政府治理创新研究中心主任、教授、博士生导师）