人民政协性质的历史语境和时代特征
发布日期：[ 2009-10-30 ]
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──纪念人民政协成立60周年
黄 列
在纪念共和国和人民政协成立60周年之际，认真回顾人民政协存在和发展的社会历史环境，揭示人民政协发展进程中的时代特征，对于我们科学地总结人民政协事业发展必须坚持的宝贵经验，更好地了解人民政协事业的发展规律和发展趋势，进一步认识民主政治制度与国情时情密切相关的基本原则，不断开创人民政协工作的新局面，具有特别重要的意义。
（一）
新中国建立后，有相当一段时间人民政协仅被定性为“全中国人民民主统一战线的组织。”这与当时国家面临的形势任务有一定的关系。新中国建立前后，中国面临两种前途的选择，两种力量的搏击空前激烈，斗争的形势异常严峻。中国共产党的主要任务是推翻国民党的反动统治，恢复和发展国民经济，巩固新生的人民政权。因此，把统一战线作为斗争的武器，发挥人民政协团结的功能、斗争的功能被摆上突出的位置也在情理之中。可以说，把人民政协定性为统一战线组织、发挥其团结的功能和斗争的功能是形势的要求、时代的反映。
当然，我国的统一战线是在革命斗争中产生的，这种建立在阶级分析理论上的统一战线难免带有历史的局限性。新中国建立后，随着我国经济社会的发展，统一战线的性质本应作出相应地调整变革，但“以阶级斗争为纲”的指导思想没有及时调整转变，给中国革命和建设带来了深重的灾难，人民政协也在十年文革中陷于瘫痪。文革结束后，随着统一战线内部关系的调整，对人民政协统一战线组织性质的表述和规定有所变化。1978年修订的政协章程指出：“中国人民政治协商会议是中国共产党领导下的革命统一战线的组织。”这与1954年的第一部章程相比，突出了中国共产党的领导，并将“人民民主统一战线”改为“革命统一战线”，反映了当时“左”的思想的影响，当然也表明了人民政协已由原来的新民主主义性质的统一战线组织发展为社会主义性质的统一战线组织。
社会主义性质的统一战线，其内涵有了新的变化。过去统战目的侧重于斗争，现在则侧重于建设。尽管其实质仍然是团结这一主题，但过去团结主要为了孤立敌人，现在团结主要是为了汇聚力量。特别是中共十一届三中全会后，统一战线的内部关系也发展为全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛联盟。所以，1982年通过的第三部政协章程明确规定：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线组织。”
（二）
人民政协成立之初，周恩来把人民政协多党合作组织的属性称之为：“各党派统一合作的组织”，“党派性的联合组织。”毛泽东称之为“各党派的协商机关。”章伯钧在全国政协二届一次会议作章程说明时称其为“党派性的人民民主统一战线组织。”随着中国共产党领导的多党合作事业的发展，人民政协作为多党合作组织的性质得到进一步明确。1980年8月，邓小平在全国政协五届三次会议开幕词中指出：“人民政协是共产党领导下实现各党派和无党派人士团结合作的重要组织。”1986年中共中央批转中央统战部《关于新时期党对民主党派工作的方针任务的报告》强调：“共产党领导的多党派合作，是我国政治制度的一个重要特点和优点”。1987年9月，中共十三大从我国政治体制改革和社会主义民主政治建设的高度提出要建立协商对话机制。1989年12月中共中央颁发的14号文件第一次用执政党文件的形式把“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”确立为我国的一项基本政治制度。也正是在这一文件中，人民政协作为多党合作和政治协商重要机构的性质得以明确，文件指出：“人民政协是我国爱国统一战线组织，也是共产党领导的多党合作和政治协商的一种重要组织形式”。1993年3月，共产党领导的多党合作和政治协商制度载入宪法，使其上升为国家意志。人民政协是我国惟一由所有合法政党参加并以本党派名义在其中活动的政治组织，这就为实行共产党领导的多党合作和政治协商制度提供了组织保障。人民政协履行职能的过程从某种意义上说就是发挥各民主党派、无党派人士在国家政治生活中重要作用的过程。人民政协理所当然地成为实行共产党领导的多党合作和政治协商制度的最基本、最重要的形式。因此，1994年新修订的章程将人民政协这一属性明确为现在规范的提法。
（三）
人民政协作为统一战线组织本身就蕴含了丰富的民主成分，人民政协履行职能、开展工作也蕴含了丰富的民主内涵。各级政协的日常工作形成了主要以按界别设立的各专门委员会为基础，与党政相关部门联系合作、民主协商的工作机制；人民政协的工作氛围宽松和谐、生动活泼，各方面意见在政协都可以充分发表，大家敢讲真话、愿吐实言；政协开展工作处处体现出民主的理念、遵循民主的程序、贯彻民主的精神，可以说发扬民主成了政协工作的重要特征。随着我国社会阶级状况的变化，统一战线的范围不断扩大。特别是改革开放后，社会利益主体和利益诉求日益多元化，权利意识和民主意识日益增强，人民群众政治参与的期望越来越高。所有这一切对民主政治建设都提出了新的要求和新的挑战。因此，新时期确定人民政协作为实现民主的重要形式理应受到特别重视。
从国家制度层面来看，统一战线强调的是处理好、协调好各种社会关系，是中国共产党实现大团结大联合的一项重要工作，而人民民主是社会主义国家的本质要求，它体现了一个国家的国家制度和政治体制。因此，发挥人民政协的民主作用，首先要从国家制度的角度明确人民政协在我国政治体制中的地位，发挥人民政协保障和扩大各界群众有序政治参与的作用，把政协作为人民群众履行民主权利的一种国家民主形式。这样，人民政协再以“统一战线组织”来统括团结和民主两大主题已不能满足现实需求，从制度上推进社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，必须强势突出人民政协这一民主形式。
1979年6月，邓小平在全国政协五届二次会议开幕词中指出：“人民政协是发扬人民民主、联系各方面人民群众的一个重要组织。”1980年8月，他在全国政协五届三次会议开幕词中进一步指出：人民政协“是我们政治体制中发扬社会主义民主、实行互相监督的重要形式”。1982年修订的政协章程适应时代要求把“我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”列为人民政协的一项基本属性。
（四）
当然，人们对政协三大属性的认识不是同步推进、一步到位的。1982年修订的政协章程没有把“发扬社会主义民主的重要形式”和“统一战线组织”的性质并列表述。而且，政协章程中还没有明确其“多党合作和政治协商重要机构”的属性。1994年修订的政协章程在规定政协性质时，虽然“多党合作和政治协商重要机构”的属性已经得以明确，但“发扬社会主义民主的重要形式”与其他两大基本属性仍然不是并列表述。直到1995年1月中共中央批转的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》第一次把政协三大基本属性并列一起完整表述。2004年3月，这一完整规范的表述被写入政协章程。
这反映了我国民主政治在制度化建设方面逐步完善的渐进特色。这种渐进过程与协商民主在我国政治生活中被逐步认识并日益显示出其重要地位存在着一定的内在联系。虽然中国共产党早在政协成立时就形成了协商民主这一新型民主形式，但把协商民主与选举民主并列明确为我国两种国家民主形式还是上世纪90年代以后的事情。1991年3月，江泽民在全国“两会”中共党员负责人会议上第一次明确提出了这两种民主形式，并说：“两种形式比一种形式好，更能真实地体现社会主义社会里人民当家作主的权利。”中共十六大把发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明确立为小康社会的一个重要目标，进一步催生了协商民主在理论和实践上的发展。尽管协商作为一种民主形式广泛地存在社会政治生活的各个领域、各个层次，但人民政协经过50多年的发展，已经成为实行协商民主的主要渠道、典型形式和重要载体。协商民主的重要性彰显了作为我国协商民主主要实现形式的人民政协在发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明中的重要作用。高度重视人民政协的民主属性是民主实践的需要，是民主理论的诉求。
可见，人民政协三个基本属性的语言表述，是与当时的社会环境密切相关的，与我国不同历史阶段所赋予的时代任务和统一战线发展状况相适应，体现了人民政协的时代特征。
