关于尽快立法，开征住房空置税（费）的建议

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
　　当前党中央、国务院下决心调控房地产市场，出台了严格控制银行信贷、“限购令”等措施，取得了阶段性成果。今年前三季度，全国商品房销售面积、销售额和平均价格涨幅回落，特别是大城市一些新开盘的住宅出现了降价现象。但迄今为止各项调控措施均主要针对房价涨幅，而对于大量存在的空置住房则尚未出台任何调控措施。近年来，由于房地产市场投机、投资盛行，许多人买房后并不居住也不出租，加上开发商捂盘惜售，形成了大量的空置房。空置住房的大量存在扰乱了市场供求关系，推高了房价，应通过坚决的调控予以控制。建议尽快立法，开征住房空置税（费）。

　　（一）空置房现状与危害。

　　有消息称，国家电网近期在全国660座城市调查显示，有高达6540万套住宅电表连续6个月读数为零，若按每套住宅平均居住3个人计算，这些空置房足以供2亿人居住。虽然这一说法受到质疑，但很多事实表明当前我国住房空置现象确实比较普遍。尽管国家统计局并不公布已出售住宅“空置率”，但8月份公布的数字表明，今年6月末全国房地产开发企业商品房待售面积为1亿9182万平方米。内蒙古鄂尔多斯市康巴什新城、云南昆明呈贡大学城等“空城”现象，甚至引起了海外媒体的报道；海南省部分小区80%-90%住宅处于空置状态。我省也存在这方面问题。如南京供电部门2008年也曾给出一组数据，南京共有10.7万套商品房在1年时间内电费为零。南京市住建委一位高级经济师的调研结果表明，南京市江北地区住房空置现象更为严重，浦口房管部门承认商品房空置率远超30%。

　　住房空置过多有着明显的危害：

　　1、大量住房空置，造成社会资源极大浪费。

　　住房空置，既未被房主利用居住，也未被租住，是极大的资源浪费。住建部副部长仇保兴在第六届国际绿色建筑与建筑节能大会上指出，我国是世界上每年新建建筑量最大的国家，每年消耗全世界40%的水泥和钢材，产生体量巨大的建筑废物，每年20亿平方米新建面积相当于全世界新建面积总量的40%-50%。然而住房依然“供不应求”，人民群众“住有所居”目标还是没有实现。这很大程度上是因为建造的住房有很多没有用来满足居住需求，而是作为投资品被闲置起来，待价而沽。

　　2、空置住房过多是投机性购房的结果，蕴含着宏观经济风险。

　　住房空置成本过低，导致投机购房过多，加大了房地产调控难度。大量的空置房不租不售，推高了房租和房价，催生和助长房地产泡沫。因此，西方国家一直将空房率作为重要监控对象。按照国际通行惯例，空置率在5％－10％之间为合理区，房屋供求平衡，有利于国民经济的健康发展；空置率在10％－20％之间为空置危险区，要采取一定措施，加大房屋销售的力度；空置率在20％以上为房屋严重积压区，国家就应该采取一系列措施，甚至是强制措施予以调控。

　　3、投机性购房过多加重社会两极分化，威胁着社会稳定和谐。

　　当今中国贫富分化严重是不争的事实。极少数人拥有巨量财富和购买力。有专家分析，中国隐性富豪其财富之巨，足可以再建一个现代化的北京城。日本东京在房地产发展的高峰时期，其地产价值足以买下整个美国。而今天中国的富人，其购买力足以“买空中国”。在缺少投资渠道的情况下，他们大量投资、投机购房，少则几套，多则十几套、几十套，甚至更多。这就是为什么我国每年新建住房面积达到世界总量的40%-50%，住房依然“供不应求”的秘密所在。投机、投资客大量购买住房，与某些地方政府、开发商联手炒作房价，他们的财富像滚雪球般迅速积累，更加壮大；同时广大中低收入者却仍望房兴叹。这种现象助长了财富逆向分配，加剧了贫富差距，威胁着社会稳定和谐。

　　（二）征收住房空置税（费）的理由与作用

　　1、征收住房空置税（费）的可行性。

　　（1）符合主流民意和价值观，道义上正确，阻力小。

　　目前开征物业税、房产保有税以调控楼市、抑制房价的呼声很高，但这些税种具有一定争议性，很多人提出了产权不完整、容易重复征税、税负可能被转嫁、政府不应与民争利等反对理由，开征阻力较大，民意基础不牢。相比之下，对空置房产征税或收费具有广泛的民意基础。人多地少，土地资源紧张是我国的基本国情，住房资源没有任何理由空置浪费，人民群众对开发商或投机炒房者囤积房产牟利的行为深恶痛绝。仅对空置房征税，可以避免房主将税负不合理地转嫁到租金上。空置税涉及的税基更小，且房主可以作出主动选择，通过出租房屋合理避税，也可以避免政府受到重复征税“与民争利”的质疑。这样，政府站在道德制高点，使投机、投资者完全没有反对的任何借口和理由。

　　另外，世界上很多国家和地区都对住房空置采取一定惩罚性措施以减少空置房现象，如法国的一些城市中，房屋闲置的第一年，业主必须缴纳房屋价款的10%作为罚金，第二年提高到12.5%，第三年提高到15%；丹麦政府从50多年前就开始对闲置6周以上房屋的所有者进行罚款；荷兰法律允许任何人免费入住闲置一年以上的空房，空房业主必须证明其住房的闲置时间未超过12个月才能要求其搬走；美国亚特兰大市一些地区，业主甚至出钱让人租住其房屋以避免因房屋闲置而面临的处罚；德国、瑞典和美国部分城市甚至将空置时间过长的房屋推倒。因此，对空置住房征税或收费也符合国际惯例，有据可依。

　　（2）空置税不会造成房价非理性下跌。

　　由于出租的房屋并不收取空置税，只打击纯粹投机性的购房需求，不压抑正常投资需求，不会制约房地产市场正常发展；空置税也不取代与土地有关的税费征收，不会造成房价因土地价格变动而非理性地下跌，是一种稳妥的调控手段。同时，空置税不作为土地出让金的替代品，完全可以为政府建设保障性住房增加资金来源，是一种比较理想的调控工具。

　　（3）完善现行税制，提供稳定税源，有利于调动地方政府积极性。

　　我国房地产市场现行税制的特征是重流转环节，轻保有环节，对闲置的房地产缺乏有效的税收调控措施。而普遍开征房产税阻力过大，房产税空转多年，至今未实际征收。同时，现行税制对于自住消费和投资营利的住房缺乏差别性税收政策。如能开征空置房税，对于现行税收体制是一个有益的调整和完善。并且该税收可以为地方政府提供稳定的税源，有利于调动地方政府的积极性，缓解地方政府财权与事权不匹配，财力不足的问题。

　　（4）无需增加新的组织和人员。

　　我国2008年以前对待售住房曾进行过调查，并公布过数据，可见我国有对空置住房统计的组织和人力基础，行政成本较低。

　　（5）涉及面小，关系简单，容易操作。

　　如果普遍开征物业税，将会涉及到不同地区多种类型的房屋业主，包括满足自住需求和投资需求的各种情况，必须采取各种差别政策和税率，操作困难；而空置税涉及的纳税人都是投资购房的群体，涉及面小，关系较为简单，较易操作。

　　2、征收空置税（费）具有积极意义和作用。

　　（1）空置税（费）可以真正精准打击囤房、炒房行为，避免社会资源浪费。

　　相比其他调控手段，空置税（费）更有针对性，并有一定惩罚性，可以更加精准地打击开发商捂盘惜售、投资客投机炒房等行为，使他们无利可图，并且完全不会误伤刚性需求。这样可以迫使投机、投资客将闲置的房源投入到出售或出租的市场，增加市场有效供给，防止社会资源的极大浪费。

　　（2）空置税（费）有利于培育住房租赁市场，降低居住成本，更好地满足“住有所居”需求。
空置税（费）有利于释放政策信号，引导持有多套住房者将住房投入市场出售或出租，从而增加供给，培育租赁市场，降低房价和租金。空置税（费）可以提高持有多套住房的成本，减少投机性持有住房，也有利于房价反映真实市场需求，降低房价。这样就有利于降低租房和购买自住房的成本，满足真正的刚性需求。

　　（3）有利于扩大内需，拉动消费。

　　空置税（费）增加供给，压低房租、房价，有利于居民降低生活成本，拉动内需；有利于城市吸引高校毕业生、外地流入人才、进城务工的新市民等人群，保持人才和人力资源优势；租金和房价降低可以使更多人有能力加入到商品房租赁和购买的需求大军中来，从长远看更有利于房地产市场良性发展。

　　（4）有利于调节收入分配，缩小贫富差距。

　　空置税（费）作为财产税，只针对保有房产多且不出租的人群征收，这是政府利用财政、税收杠杆，直接实现对社会财富的再分配，属于收入分配中的二次分配，有利于社会公平。

　　（三）开征空置税（费），促进空置房屋合理利用的建议：

　　建议尽快出台《商品住宅空置税（费）条例》。

　　1、合理界定空置房定义和空置税（费）的征收对象。

　　空置房应是指具备了使用功能并处于空置状态的住房，包括商品房、经济适用房、“两限房”和其他政策性住房。对于开发商来说，房屋已经竣工，具备验收、取得交付使用许可证书资格，超过一定期限的未售房屋或在售房屋属于空置房；对于业主来说，开发商已交付房屋，具备办理土地证、房产证条件，未自住也未出租的房屋属于空置房。

　　在空置税（费）征收对象中，商业性建筑、公共建筑等与居住无关的房屋应排除在外，因为这类房屋征收空置税（费）无助于缓解住房供给压力。

　　2、调查摸底，查实住房空置状况。

　　通过调查，摸清情况。一方面根据户籍登记、房产权属登记资料甄别出持有多套住房的家庭，另一方面可以参考上海市静安区对空置房调查的做法，向水、电、气部门和物业管理公司分别调查房屋用水、电、气情况和居住情况，综合两方面的资料，查实住房空置状况。

　　在此基础上，建立商品房业主个人数据库，建立个人房产权属与信用数据信息资源共享平台，规范标准和查询体系。将居民的姓名、年龄、职业、住址、信贷情况、婚姻家庭情况、置业情况等输入数据库，有权限的人员只要输入个人信息关键词即可获得信息，查询一个家庭拥有的住房套数。

　　根据调查情况确定空置税（费）征收对象。房主可以自行提供房产自住证明（由物业费、水电气费收据等佐证）和租赁合同（按规定有效登记），以免除征收。向社会公示空置房信息。定期进行大规模的房屋空置普查，根据普查结果纠正前期错征、漏征个案。

　　3、区别对待，采用差别税费政策。

　　首先应明确，开征空置税（费）的目的不是为了增加政府财政收入，而是调控市场，使更多空置房屋投入使用，防止资源浪费，以达到保障住房消费需求，抑制投机、投资需求的目的。因此应对空置税（费）征收采取差别化的政策，以更好地实现其目标。

　　其一，征收范围应限于城镇。我国正处于城市化进程之中，农村人口向城镇流动属于正常现象；政府也鼓励和帮助农村富余劳动力向城镇转移，进城务工人员对城市建设起到了很大作用。因此农村出现人口减少、部分住房闲置是城市化过程中的必然现象，性质与城市住房空置完全不同，不应向农村空置住房征收税费。

　　其二，针对不同情况实行差别税（费）率。

　　——住房套数差别：同一业主拥有空置住房套数越多，税（费）率相应越高；

　　——面积和性质差别：参考流转环节对高档住房的定义，根据住房面积、位置、容积率、价值等因素，对高档空置住房实行比普通空置住房更高的税（费）率。

　　——空置时间差别：对新交付住房设置合理过渡期，随着空置时间的延长逐步提高税（费）率，空置时间越长税（费）率越高，以促使业主将房屋投入使用。

　　其三，适当采取其他灵活处置措施。如，首套房因业主长期出差或驻外等原因而空置的，可免予征收；对于空置的别墅、季节性的休闲度假房产，可针对其空置期间征收较一般空置税（费）率略高的税费。

　　4、大力发展住房租赁市场，促进闲置房屋合理利用。

　　征税不是目的，促进住房物尽其用，防止社会资源的巨大浪费才是宗旨。因此，政府应采取多种措施，大力促进闲置住房的合理利用。政府可以设立，或鼓励房地产开发商设立租赁服务机构，促进住房租赁市场的发展，帮助消化空置房。对住房出租应有政策扶持，如所得税减免、中介费用补贴等。对于住房因配套设施不完善、交通不便而难以出租者，政府应加强完善周边配套设施，发展公共交通，开通住宅小区班车，对租住偏远地段房屋给予交通补贴等。对于部分城市地方政府打造“新城区”等政策性原因造成的房屋大量空置，政府应通过改善道路、交通等设施，促进其利用。必要时可由政府牵线，由需要的企业、社会组织等批量承租，改造成养老公寓、学生（教师）公寓、职工（包括农民工）公寓等，投入使用。

　　严格规范房屋租赁市场，严格执行出租房屋登记备案制度，杜绝弄虚作假行为。业主必须提供经过登记的房屋租赁合同，才能免交住房空置税（费）。