打造人文江苏品牌，推进全域旅游战略

【课题背景】：

2014年12月，省政府办公厅出台了《关于推进“畅游江苏”品牌建设的意见》的文件。在2016年的江苏旅游业发展大会上，时任省委书记李强强调，江苏省旅游要从景点游向全域旅游转变，构建大旅游发展格局，把江苏打造成国内领先的旅游强省、国际著名的旅游目的地。民革省委调研组从发展定位、空间布局的谋划，到项目策划、服务设施、基础配套的系统建设，以及全域统筹体制机制、市场主体培育、旅游市场综合治理等，以目标和问题为导向，直面优势和短板，突出全域整合、统筹发展、创新模式，探索旅游产业从封闭自循环向开放的“旅游+”融合发展的有效途径，形成大旅游、大市场、大产业的新格局。

【建言成效】：

调研报告被作为中共省委政党协商会上的领导发言材料，又作为地方调研成果报送民革中央。

【正文内容】：

全域旅游是指在一定区域内，以旅游业为优势产业，通过对区域内经济社会资源，尤其是旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升，实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享，最大限度满足大众旅游时代人民群众消费需求。“发展全域旅游，路子是对的，要坚持走下去”是习近平总书记对发展全域旅游给予的充分肯定。

一、我省全域旅游发展现状

2016年9月，李强书记在全省旅游业发展大会上指出，江苏是旅游大省，旅游业增长潜力大、带动力强，富民产业、绿色产业、朝阳产业，与“强富美高”新江苏建设密切相关。我省发展全域旅游有一定资源禀赋，苏州园林、美丽太湖、六朝古都、楚汉文化、江海风光、历史名城、革命老区、古镇名村等。目前全省有28家单位列入“国家全域旅游示范区”创建名单，经过探索和实践，取得了阶段性的成绩和实效。

一是全域旅游各项举措大力推进。出台了《江苏省全域旅游示范区创建工作指南》和《江苏省“国家全域旅游示范区”创建工作评价指数》，大力推进旅游风情小镇的创建，首批公布了13家旅游风情小镇创建单位。开展“旅游交通标识标牌、厕所、停车场及景区wifi覆盖”等公共服务四大专项行动。开展“1+3”综合行政执法改革试点等，将江苏的资源禀赋、风土人情融入其中，打造出具有“水韵江苏、人文江苏”特色的全域旅游新局面。江苏的创建工作走在了全国的前列，苏南、苏中、苏北各有特色，城市农村又有所区别。

二是全域旅游规划体系不断完善。全域旅游带动效应增强，旅游综合效益显著提升。通过旅游业在社区和产业两个领域的全面展开，跨界创新整合，实现产业共荣，基础配置再优化，实现共建共享，丰富旅游产品的类型、完善旅游产业体系，让整个区域的社区老百姓和其他产业从业者从中受益。

三是全域旅游工作经验逐步丰富。通过党政统筹、规划引领、体制机制创新、项目推进、“旅游+”融合发展、公共服务体系完善、营销推广、共建共享等举措，我省全域旅游示范区创建工作走在全国前列，形成了若干在全国具有代表性的经验与模式。如苏州市实行全域旅游生活目的地创建模式；秦淮区打造城景一体、主客共享的全域旅游示范区；贾汪区是资源枯竭性城市向旅游目的地城市华丽转变的典型样板，大丰区以绿色发展提升全域旅游、以全域旅游带动绿色发展。

二、我省全域旅游工作存在不足之处

当前，我省的全域旅游发展正处于关键阶段，28个创建单位正全力冲刺，整体提升，发展势头良好。与此同时，我们也要清醒地看到，江苏全域旅游创建工作存在的一些不足之处。

一是创建水平还不平衡，未列入国家创建单位的地区意识还不强，部分地区领导认识不深，全域旅游的发展路径还不清晰，个别地区的发展水平离全域旅游还有较大差距，基础设施建设还处于较低水平，短期内不能达到全域旅游所要求的标准，与全国8个全域旅游示范省创建单位相比还存在不小的差距。

二是纵向发动还不够扎实。领导层面、机关部门、区县政府已经开始行动，但市场层面、企业层面和广大老百姓的参与程度还不够，与文明城市创建工作的深入性相比还有一定差距。

三是旅游资源和资金、技术、土地等生产要素没有充分利用，对一些自然资源碎片化开发。相关产业有机结合较少，还没有形成具有示范、集聚和辐射效应的产业链条。有的地区缺乏形象鲜明的旅游精品，也没有带动旅游发展、解决大量就业的龙头企业，难以成为独具魅力的旅游目的地。

四是游客仍以观光旅游为主，缺少与文化旅游资源的互动。旅游接待力不足。不能满足各个消费层次游客的需要。还没有形成完整的旅游经济系统，造成热门景点的游客过度聚集。每到节假日，热门景区人满为患，“花钱买罪受”成为现实，也给景区带来了很大的管理负担。

五是创建工作仍有待深入。对照省委、省政府的要求和人民群众的期盼，对照国家旅游局提出的全域旅游发展目标任务和其他省（区、市）的好经验好做法，我省全域旅游发展在品牌创新、区域协调、强企建设、境外推广等方面还存在差距，在体制机制、规划策划、产品供给、市场治理、人才建设等方面还存在不足，很大工作仍大有可为。

三、我省全域旅游工作提升建议

如何将我省的全域旅游工作进一步引向深入，从而真正实现我省旅游发展质的提升和跨越。民革江苏省委课题组结合调研及座谈中了解的相关情况，深入思考了相关问题，提出以下建议： 

一是做好旅游业顶层设计，改革全域旅游发展的体制机制。单靠旅游部门一匹“马”，很难拉得动全域旅游这辆“大车”。建议建立“决策和协调双层分置，各部门密切协同”的旅游工作机制。决策层由地区党政主要领导挂帅，以领导小组形式，研究决策本地区旅游业发展的重大问题。旅游主管部门为协调层，重点处理好三个方面的关系。一方面要处理好政府和市场的关系。旅游业尽管市场化程度较高，但并不是一个纯粹市场化的产品。政府负责对旅游氛围的营造、旅游市场环境的净化、旅游公共服务的完善。市场根据游客需要进行资源配置。第二方面要处理好旅游部门与相关部门的关系。积极争取成立“江苏省旅游发展委员会”，进一步提升旅游管理部门在资源整合、统筹协调、产业促进、监督管理、综合考核等方面的职能，完善旅游警察、旅游市监分局、旅游巡回法庭等工作标准、工作模式，切实提高工作实效，真正做到流程模式可推广、可复制、可借鉴。第三方面是要处理好典型示范与整体推进的关系。要打通景区内外、行业内外、区域内外阻碍全域旅游要素流动的一切瓶颈，打破部门分割、行政分割等，促进旅游要素在全域范围内充分流动和优化配置，改革创新全域旅游统计评价体系、用地政策等，进一步释放全域旅游生产力。最后还要提升各个重要景区的管理功能，成立景区管理委员会，承担所辖区域社区管理、综合治理、规划职能。建立横纵联合体制，推进执法、政策、规划、统计创新，纵向设置市、县(区)、重点乡(镇)、村四级旅游管理机构——逐级分解任务，确保落实执行。通过多级联动和部门合作，推进旅游管理全过程优化。探索向社会机构、专业组织购买旅游管理服务的社会化管理模式。全面统筹推进。以全域示范区创建单位为先行示范，梯度推进发展全域旅游。同时发挥行业协会在企业服务、标准制订、技术交流等方面的作用。

二是优化全域旅游发展的结构。首先是要优化旅游消费环节结构。旅游活动涉及吃住行游购娱各个环节，鉴于刚性消费增长的空间有限，因此要通过全域旅游发展，不断增加购物、娱乐等弹性消费的比重，提高旅游业发展的效益。其次是要优化旅游市场结构。发展全域旅游在满足广大人民群众一般性旅游需求的同时，也要形成对应中高端市场的旅游产品。此外，还要根据家庭旅游、老年旅游、青少年旅游等不同的市场特点，形成更为科学的旅游供给结构。第三要优化旅游产品结构。旅游产品主要包括观光、度假、特种商务活动等类型。从全域旅游发展的要求看，需要整合自然、文化、社会等各类资源，为游客提供更为丰富的旅游体验。因此，着重发展以静态休息为主的度假旅游产品和以动态运动为主的特种旅游产品就显得尤为必要。实现以观光旅游为主向观光、度假、商务旅游并重的产品结构转变。第四是要优化旅游组织结构。全域旅游需要各种规模企业的协调发展，要形成少数“顶天立地”旅游大企业与“铺天盖地”旅游小企业相结合的组织结构。

三是把全域旅游的融合发展与产业结构升级结合起来。以提高产业附加值为导向的产业结构升级是供给侧结构性改革的内在要求。引入增量的旅游市场来激活存量的闲置资源，进而创造出不同类型的旅游新产品、新业态。充分发挥“旅游+”、“+旅游”的叠加作用和联动效应，加强旅游与农业、工业、体育、健康和教育等产业的融合发展，推动旅游业与其他相关产业深度融合、相融相盛，形成新的生产力和竞争力。要加大对全域旅游重点项目建设的支持力度，在项目用地、融资贷款、核准备案等方面给予优先支持。大力推进特色田园乡村和乡村创客基地建设，有序开展旅游风情小镇创建，积极推动旅游风景道建设，大力支持和引导龙头工业旅游企业发展，促进体育旅游、海洋旅游、中医药健康旅游、研学旅游、房车自驾车露营、邮轮游艇、低空飞行等旅游新业态发展，不断丰富江苏全域旅游内涵，提升江苏国际旅游目的地独特魅力和吸引力。实现产业融合发展，必须在政策保障上求实效。

四是把全域旅游目的地建设与新型城镇化及交通设施建设结合起来。全域旅游的发展理念要求以开放的思维，将旅游业发展从传统景区景点拓展到整个区域，进而形成城市旅游、小城镇旅游协调发展的格局。新型城镇化既可以增加消费人口，又可以通过产业适度集聚增加有效供给。未来发展全域旅游，需要抓紧推动完善城市旅游基础设施建设和旅游服务功能配套，同时，抓好全省交通设施建设，做好全省高铁高速节点建设，使每个城市的交通低于2小时。提高城市旅游承载力，大力发展各具特色的都市旅游；并在国家特色小镇的总体布局中推动建设一批规模适度、生态良好、体验丰富的特色旅游小镇。

五是把全域旅游的共建共享与“补短板”结合起来，大力发展乡村旅游。共建共享是全域旅游发展的主要目标。要通过发展旅游业带动经济落后地区经济增长。将旅游业“造血式扶贫”的特征充分发挥出来，让旅游业发展的成果更多惠及广大人民群众。通过发展乡村旅游带动经济落后地区经济增长，在经济欠发达地区，可在保护自然生态的基础上，同时满足游客的休闲需求和农民的增收愿望。目前全省大部分地区的乡村旅游已基本跨过“起步遍及”的阶段，消费者也很难找到在市场上叫得响的乡村旅游品牌。这里面有两个重要原因：首先是乡村有着自然清新的生态环境但服务品质较难达到城市水准；其次是乡村旅游点“小而散”，缺乏独特性资源，各自营销很难产生品牌。建议各地政府依托行业协会等社会化组织，并给予强力扶持，由协会组织多个乡村旅游点联手打造乡村旅游的“联合品牌”，并由协会聘请品质品牌管理的专业团队来指导、管理和营销此品牌。苏州正在打造的“姑苏城外”乡村旅游品牌就是一个典型案例，值得关注。在个别乡村基础设施建设还处于起步阶段的区域，应当首先完成道路、厕所、水电、景观等旅游基础设施建设，保护好当地的青山绿水和生态环境，通过招商引智、吸引资本等方式，开展省内互助，由乡村旅游发展较快的区域进行实地指导，帮助提升发展水平，实现跨越式发展。在全域旅游基础较好的区域，也需加强旅游公共服务设施的整体磨合，改变“每个部门都在忙，忙来忙去连不上”的局面，将相关部门、不同板块之间的基础设施、公共服务通过“游客需求”这根线整体串联起来，发挥合力，形成“全域旅游”的综合效应。

 六是提升全域旅游发展的质量和效率。首先是规范服务。对旅游的食、住、行、游、购、娱等要素过程及旅游目的地服务的规范化、标准化是发展趋势，为旅游者提供全天候、全程化旅游服务不可或缺。旅游企业应努力将旅游服务做细、做精，推动旅游服务向高标准、特色化方向发展。加大旅游人才培养和引进力度，抓好旅游创意人才、旅游经营管理人才、旅游服务人才三支队伍建设，鼓励大学生、返乡农民工等投身旅游发展，为全域旅游发展提供有力支撑。其次是要在技术运用上下功夫，充分运用网络科技。旅游业本身并不产生技术，但却是技术运用的重要领域。和其他产业一样，提高旅游产业运行的效率，降低旅游产业运行的成本，离不开技术进步的推动；应该加快推动旅游领域的科技创新，形成旅游业发展的科技引擎，特别是加强旅游智能化的建设，通过大数据技术等现代技术全面改造旅游业传统的运行方式。第三提高旅游服务质量。从旅游公共服务和旅游企业服务两个方面入手，加强旅游交通体系建设，特别是形成完整的自驾游服务体系；建立旅游集散咨询服务体系，规范完善全省旅游和交通引导标识系统，为游客提供丰富、准确、及时的旅游资讯；加强旅游安全保障，力争实现旅游安全预警、旅游安全救援、旅游安全保险的全覆盖；积极开展旅游志愿服务，组织和鼓励市民提供文明引导、游览讲解、信息咨询和应急救援等服务。加强旅游服务标准化建设，引导更多旅游企业通过贯彻落实旅游标准，提高旅游服务的整体水平；适应旅游需求个性化的要求，鼓励和推动更多旅游企业通过优化管理、人才培养等方式培育优质的服务品牌。第四在文化内涵上下功夫。文化是旅游的灵魂，也是衡量全域旅游发展质量的重要标准。增加旅游业的文化内涵，不应局限在单个文化旅游景区的发展上，而应该将工作的重心更多放到将文化元素、文化内涵全方位地注入到旅游消费的各个环节，即着重发展地方特色文化餐饮、文化主题酒店、特色交通工具、特色旅游文创产品、特色旅游演艺等，让游客在旅游过程中体验到浓郁的地域文化、时尚文化。第五推出“旅游一卡通”，采取打折措施向市民提供优惠。激发全省居民参与全域旅游的热情。创新和打造特色旅游产品，注重新鲜感和体验度，利用好互联网和自媒体，擅找话题、会用噱头、能蹭热度，以达到树口碑、聚人气、创品牌的效果。

全域旅游是旅游发展的一种高级形态，本质是泛旅游产业的差异开发和集聚落地，各行业积极融入其中，全域居民共同参与，充分利用目的地全部的吸引物要素，为游客提供全过程、全时空的体验产品。突破了传统的以抓景点为主的旅游发展模式，通过优化旅游资源疏解和减轻核心景点景区的承载压力，是未来旅游的发展方向。江苏下好全域旅游这步棋，既是经济转型的重要抓手，也是实现富民的重要手段。