规范我省农村土地流转的建议

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　　民革江苏省委反映：

　　随着农村经济的快速发展和农村劳动力向非农产业的转移，许多农民有了农业以外的就业渠道和收入来源，土地经营权的流转就有了可能。而农业生产结构的调整和现代农业要求的规模化经营，更是进一步推动了土地流转的进行。但是，近年来由土地产生的纠纷逐年增加，土地流转困难重重。
　　
　　一、当前土地流转中存在的主要矛盾和问题
　　
　　1、由于承租方诚信差、经营失败等问题不付或付不起流转价款引发纠纷。
　　
　　2、承租者不能按期归还承包地引起双方争执。农户土地出租到期后，将进入续包和归还期。但在流转土地中，大部分改变了原有用途，发包者要求退还土地，而承租者要求给予投资补偿，双方各执一词。
　
　　3、村干部为了促成流转，合同条款上存在迁就行为。在农户自愿的前提下，由村里向农户支付一定租金，将农户承包地的使用权收归村集体，村集体在进行一定投资后发包给承租方。在这一过程中，不少村干部为了促进土地流转的迅速完成，在合同条款上难免有迁就一方的行为，留下纠纷的种子。

　　4、新的“集体土地”发包收入中，部分被村、组投资公益事业，引起应得益农民很大意见。有的村、组将一些农民不愿意要的“边、角、薄”土地使用权收归集体，形成了新的“集体土地”，村委会在这部分农地发包过程中，普遍有提成承包款用于投资公益事业现象，引起“集体土地”所在组农民的较大不满。
　　
　　5、少数农户自发流转存在严重不规范问题，直接导致流入流出双方的权、责、利无法保障。这部分流转土地未经过乡镇及中介组织，而由农户自行流出（入），由于流入方多为自家亲友邻居，碍于面子，农户极少在流出土地时要求担保，更谈不上抵押，他们之间的农地交易往往没有规范的契约或者协议，有的甚至是口头约定。即使是有书面合同的流出土地，也没有明确规定合同履行的必要保障条件，容易引发矛盾和纠纷。
　　
　　6、土地可流转资源分散与集中连片的规模经营不相适应。随着经济的发展，希望投资于农业并具有较强的资本运作能力和市场开拓能力的农户、工商业主、外来投资者渴望能够从事高效农业的经营，而土地集中连片又是规模经营的先决条件，土地集中过程中遇到部分农户不愿意流转土地，也不愿调换土地，而解决这类问题存在个别的行政强制行为，引发矛盾。
　　
　　7、土地肥力、质量下降引起土地纠纷。在土地流转合同中，虽然有土地质量方面的约定，但条款很不具体，没有可操作性，而且目前没有司法认可的土地肥力、质量、等级评级机构和方法，造成土地质量难以鉴定。有的承包经营户在承包期快到的最后几年，掠夺式经营土地，造成土地“地力”下降，苦于缺乏土地评价标准，发包人难以讨回公道。
　　
　　二、探索建立长效机制，消除土地流转各类矛盾

　　1、依托政府，强化中介服务，组建有形市场。以乡镇农经组织为依托，组建乡镇农村土地流转信托服务站，建立农村土地资源台帐，记录每个农户土地变动情况，为农民承包土地的流转提供需求登记，发布流转信息，进行项目推介，指导合同签订，调处各类纠纷，规范土地流转行为，形成土地流转有形市场，为农民土地流转提供服务。
　　
　　2、规范土地流转合同文本，强化村级经济组织、农户和再承包人三方的“契约”行为，保持土地流转承包关系及经营权益分配的合法性和规范性。严格按照经济合同法，从合同形式、内容、程序、担保、公证等方面对转包、转让、互换、租赁、入股等形式土地流转制定相应的合同文本，农村基层组织及土地流转机构对每一块流转土地订立具有法律效力的合同，并督促合同实施，保障土地使用权价值的顺利实现。
　　
　　3、中介组织及发包主体（目前主要是村委会）要加强对承租方的能力及诚信调查。规定土地使用权流转条件，如知识、技能、经验等，保证必要的农田基本建设投入，确保土地综合生产力的提高等，只有具备一定经济实力和生产条件并且诚实守信的农户或业主才能流入土地，以确保土地流入者能珍惜土地，提高土地利用率和产出率。

　　4、村集体组织的土地流转应实行公开招标，阳光操作。目前“反租倒包”式土地流转占农村土地流转很大份额，即在农户自愿的前提下，由村里进行调田和支付一定租金，将农户承包地的使用权归村集体，村集体再将成片的地租赁给承包者，在这过程中，一定要坚持公开招标，阳光操作。

　　5、加强跟踪服务和纠纷调解。建议各市县成立由农工办、法院、司法局、国土局、农林局、法制办等部门负责同志组成的“市县农村土地承包纠纷仲裁委员会”和办事机构，研究制订农村土地承包纠纷仲裁工作制度和工作程序，规范仲裁行为。
　　
　　6、开展土地评等定级和估价工作。国土部门应当扶持土地信托服务站等中介机构，加强地籍管理和土地市场管理，开展土地评等定级和评估工作，处理出让人和受让人的土地纠纷。
　　
　　7、进一步明确集体的土地所有权，多做工作，最大限度地放活承包权和经营权，促进农村土地的合理流转。由于农户间的流转既不能满足农户出租农地的需要，也不能满足农业经营大户扩大规模的需要，客观上需要有效的流转中介机构帮助农地租赁市场的供求双方完成交易。因此，镇、村两级及土地中介组织可在农户自愿、保障农户权益前提下，将土地调整集中连片，改变可流转资源分散经营格局，向社会公开发包，最大程度发挥土地效益。
　　

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