关于改革教育投入体制，加大教育投入力度的建议（2003年）
发布日期：[ 2005-03-04 ]
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民革江苏省委员会
近年来，省市各级党政领导继续重视教育工作，深化教育体制改革，千方百计增加教育投入，努力改善办学条件，重视教师工资发放问题，教育得到了进一步发展。当然，与经济社会发展对教育的要求相比，还存在一定差距。
一、目前我省教育投入体制存在的问题
一是教育财政性投入比重偏低，与江苏作为经济大省的地位不相称，与教育在经济社会发展中应有的地位不相称。
我国《中国教育改革和发展纲要》规定，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，到二十世纪末要达到发展中国家八十年代平均水平即4%。全国这一比例， 2000年为2.87%，2001年为3.19%。而江苏全省2001年财政性教育经费总投入179.5亿元，仅占全省国内生产总值9514.6亿元的1.89%，低于全国平均水平，也低于浙江、广东省0.4个百分点；即使以全省教育经费总投入（为300.4亿元）计，也只占全省国内生产总值的3.16%。
二是教育投入结构不合理。
主要表现为义务教育与非义务教育之间、高等教育与基础教育之间、城乡之间、贫富地区之间资源分配的失衡。教育资源向高等教育、非义务教育及城市地区教育倾斜。基础教育、义务教育、农村教育、贫困地区教育的发展受到限制。
按照国际通行标准，人均GDP600-2000美元的国家，学前和小学阶段、中学、大学三级教育经费的比例应为40.5：29：17.9，生均教育经费为1：2.5：9.2。我国高等教育经费所占比例虽然逐年下降，但仍在20%以上。2001年，江苏积极推进中小学教育体制改革，保障工资、调整布局、改造危房，加大教育投入，当年全省小学、普通初中学生人均预算内教育事业费分别为832元和1115元，而大学生人均预算内教育事业费6266元（据《中国教育经费统计年鉴》，全国大学生人均国家拨付的经费近6816元），其比值为1：1.3：8.2，与国际通行标准相比，中小学生均教育经费仍明显偏低。
三是义务教育投入体制不合理的情况较为突出。
在实行“以县为主”的教育体制以前，农村义务教育投入，乡镇负担78%左右，县财政负担9%，省地负担约11%，中央财政负担2%。实行“以县为主”体制后，乡镇不再负责义务教育经费的筹措，主要由县财政负担。中央省级财政对义务教育支出偏低的状况并未根本改变。许多财政困难县难以托起义务教育的重担。苏北某贫困县，全年的财政收入98%用于工资的发放。灌云县农村教育负债4496.98万元，加上学校危房改造，需投入6000万元。
税费改革前，在义务教育经费总量中，政府财政预算内拨款所占比重维持在50-60%之间，剩下的40-50%的经费是通过学杂费、教育附加、集资、摊派、捐赠等形式，由农民、企业和受教育者负担。费改税以后，取消了面向农户征收的教育费附加和教育集资，不能再向农民收取各种名目的费用，仅此全省用于教育经费缺口达17.4亿元。
四是政府财政转移支付制度还不够规范，财政转移支付的平衡效应十分有限。
一般性转移支付基本上是在原体制上演变过来的，是新体制衔接过程中既得利益的补偿，如税收返还就是基于地方上缴税收水平，因而仍然是富者多得，贫者少得，平衡的目标并未实现。而义务教育专项财政转移支付在义务教育经费总额中，所占比例很小，全国仅占义务教育总支出的1%左右，支付力度太小，其平衡效应十分有限。这些情况在我省也是存在的。2001年我省加大了对农村的转移支付，全年达10.7亿元，又拨付2.5亿元农村中小学危房改造专项资金，但10.7亿元的转移支付，主要用于农村公、教人员工资发放，真正用于教育的则有限。
二、加大对教育投入的建议
（一）深刻认识并切实落实教育优先发展的战略地位，提高财政性教育支出占国民生产总值的比重。
十六大报告深刻指出，教育是发展科学技术和培养人才的基础，在现代化建设中具有先导性全局性作用，必须摆在优先发展的战略地位。教育是提高创新能力的基础，是提高现实生产力和竞争力的重要力量。切实落实教育优先发展的战略地位，把沉重的人口负担转变为人力资源优势，全面提高国民素质，关系到我省全面建设小康社会，“率先实现现代化”宏伟目标的顺利实现，也是增强我省综合竞争力和国际竞争力的决定性因素。
教育是公益事业，教育投入主要靠财政。增加对教育的投入，建议应由易到难，先后实现三个目标。
首先，预算内教育拨款的增长要高于财政收入的增长。1999-2001年，全省财政总收入年均增长22.5%，其中地方性财政收入年均增长26.3%。而同期我省预算内教育事业费年均增长17.4%，低于财政收入的增长。2001年，随着教育体制改革的深化，对教育的支出有较大幅度的增加，但其增长速度仍低于地方财政收入的增长。
其次，落实国务院《面向二十一世纪教育振兴行动计划》要求，从2003年开始的五年内，省级财政支出中教育经费所占比例每年再提高1-2个百分点。市、县财政支出中教育经费所占比例也应随着经济的发展逐步有所提高。
第三，逐步提高全省国家财政性教育经费占全省国民生产总值的比例，努力实现4％的目标。国家教育部提出全国要在2005年达到4%的目标。我省国民生产总值2001年为9514.6亿元，以年均增长11%计，至2005年将达14443.8亿元，国家财政性教育经费应达到577.7亿元，年均增加99.6亿元（2001年为179.5亿元）任务十分艰巨。
实现上述目标，一要千方百计增加财政收入，提高财政收入占全省国内生产总值的比重。
我省预算内教育事业费占全省财政总支出比重在18%以上，但占全省国内生产总值比重较低，关键在于我省财政总收入占国内生产总值比重严重偏低。
财政总收入占国内生产总值，发达国家为30％，发展中国家为25％。就全国而言，1999年全国财政收入占GDP的比重为14％，2000年为15%。我省这一比例，2000年为10%，2001年财政收入超过一千亿，占GDP比重也仅为11%，不及全国平均水平，与目前政府履行职能的基本要求相距甚远。这也说明财政增收潜力很大，教育投入的潜力也很大。
二要调整财政支出结构，增加教育支出占财政支出的比重。虽然我省预算内教育事业费占全省财政总支出比例较高，但值得注意的是，这一比例呈下降趋势。其比例1995年为20.9%，1998年20.8%，1999年19.4%， 2001年18.7%。由于我国目前仍然处于经济体制的转轨时期，政府职能仍然包办了一些应当由企业、私人和市场从事的活动，如行政事业单位办的出版社、杂志社、培训中心等，在一定程度上仍然由财政负担经费；而义务教育、基础科研以及社会保障等一些应由财政供给的项目却得不到充足的资金保证。因此要加快经济体制的转轨，加快事业单位改革，调整财政支出结构，加大对教育等公共项目的支出。
（二）进一步改变教育观念，提高基础教育、义务教育在整个教育支出中的比重。
长期以来，我们的教育观念带有较多的功利色彩，重视精英人才的培养，教育资源向高等教育、向大中城市倾斜。这与当时我国人才奇缺，经济亟待发展，人民物质生活水平急待提高的状况是相适应的。然而经过二十多年的经济高速发展，国民素质亟待提高；全面建设小康社会，率先实现现代化，国民素质越来越成为制约经济、社会进一步发展的瓶颈。这要求教育观念进一步实现由精英教育到国民素质教育的转变，更加注重基础教育，特别是农村义务教育。农村义务教育不仅关系到农民根本和长远的利益及农民整体素质的提高，而且关系到农业、农村和农民问题的根本解决及农村经济和社会的持续发展。政府财政在教育方面的开支，应向义务教育倾斜，义务教育要向农村倾斜。
增加对基础教育、义务教育的投入，一要改革基础教育、义务教育财政体制。
目前的义务教育财政体制，绝大部分义务教育经费主要由财力相对薄弱县乡政府承担，中央和省级政府负担责任较小，这种政府间财力与义务教育事权责任的不对称，是义务教育经费短缺的重要原因。
江苏县域经济发展苏南、苏北差别很大。2002年，江苏县（市）财政收入，最高的达45亿元，最低的只有1亿多地；把义务教育的主要责任由乡镇转移到县，比过去大大前进了一步，但苏北不少贫困县财政仍难以支撑起农村义务教育的庞大工程。因此，应当改变义务教育经费筹措上过于依赖下级基层财政的现象，适当增加省市财政对义务教育的负担份额，合理确定省、市、县各级政府各自应该承担的经费比重。
二要改善教育投入结构，适当向基础教育、义务教育倾斜。改变政府财政拨款过多用于高等教育、非义务教育，对基础教育、特别是农村义务教育投入偏低的状况。
政府对基础教育、义务教育的投入，可以参照国际通行标准，结合我省实际情况，制定相应的投入比例。据统计，2001年我省从小学、中学、大学到研究生受教育人口（不包括幼儿园、特殊教育、成人教育）达1205万人，接受义务教育的人口（小学、初中）1011万人，占受教育人口的84%，其中60%在农村。根据国际惯例，对大学教育的投入，一般占财政性教育支出18%左右，最高不宜超过20%，中小学教育支出应不低于70%，农村义务教育支出，应不低于全部义务教育支出的70%。
三要建立规范的义务教育财政转移支付制度
首先，省、市、县各级政府将义务教育经费预算单列。省、市（地级）两级政府，将义务教育经费预算单列，这是保证义务教育财政转移支付资金的基础。以县为单位，测定义务教育财政转移支付额，确定转移支付需求。对县级义务教育收支缺口，应根据各市、县财政状况，确定省、地市政府的弥补责任。转移支付资金直接划拨到县，不经过中间环节。转移支付方式，可以是总额比例补助，也可以是分项比例补助。若按总额比例补助，全县人均财政收入高于全省平均水平10%的县，由市级财政弥补，省财政不进行补助，其余由省政财政补助。若按分项比例补助，则从义务教育支出的人员经费、公用经费、基建经费、贫困生补助经费等项目分别进行补助。
其次，增大均等化一般性财政转移支付，并确定一般性财政转移支付资金中义务教育经费的比例。现行体制下，省内财政转移支付中均等化转移支付太少，发达地区所得过多，达不到转移支付的目标。减少非均等财政转移支付，就可以增加对经济落后地区的义务教育财政转移支付。在一般性财政转移支付资金中，可以按一定比例分离出义务教育经费，要求接受资金的县级政府用于义务教育，防止将上级财政转移支付资金用于并不急需的方面。
