现阶段农业结构调整的问题与对策（2002年）
发布日期：[ 2005-03-08 ]
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大力推进农业结构的战略性调整，是新时期解决农产品卖难，实现农民增收，全面提高农产品竞争能力的重要举措。近年来，在江苏省委、省政府的领导下，通过有关部门的努力，农业结构调整已取得明显的成效。但从总体来看，还存在一些问题，需要我们认真分析和面对：
第一、农业主体地位不明显、不突出。由于农民经营规模小，生存压力大，农户在结构调整中出现两面性：一是调整的动力不足，普遍具有一种“口粮田心态”，对农产品市场结构的变化反应不敏感、不充分。二是“要价”过低，调整过于频繁。只要所更换的新产品在回收物质成本后稍有结余，农民就干，存在着“一哄而上”，“一哄而下”的问题，市场波动剧烈，频率过快期望低，难以抗拒风险。
第二、政府越位现象时有发生。由于农业结构调整的主体不到位，基层政府在“补位”过程中常常越位。主要表现在政府直接干预资源配置，或者大搞华而不实的“政绩工程”、“形象工程”，或者盲目要求农民生产“高含税农产品”，明显偏离了农民增收的目标。
第三、农业结构调整方向不明。当前，从中央到地方，各地都在号召农民优化品种，提高质量，大力发展畜牧业和农产品加工业等，但这些作为调整方向的农产品的价格却一直难以提高。也就是说，市场没有发出稳定、连续的信号对结构调整进行引导，既使有一两个亮点，也是昙花一现，成不了气候。农民普遍感到很茫然，不知种什么好。加上少数干部瞎指挥，使农民没有得到实惠。
江苏省是一个经济发达的大省，也是一个农业大省，经济发展和农业结构调整的任务都很重。如何解决以上问题、使占全省人口70%的农民尽快富裕起来，如何早日实现富民强省的目标，我们认为当前应重点作好以下几方面的工作。
一、正确认识现阶段的工农关系和城乡关系
我国农业的根本问题是农民太多，农业的根本出路是农民非农化；而农民的非农化归根到底取决于地区工业化、城市化水平的高低。特别是在当前地区经济发展中，对外开放程度高，对内开放程度低，发展又极度不平衡的条件下，省域经济的发展具有一定的独立性，必须坚定不移地坚持工业化、城市化优先的战略。只有这样才能逐渐加大城市吸收农村剩余劳动力的力度，扩大农业经营规模，逐渐把半自给的兼业的小农户，改造成具有充分市场经济理性的农业企业，才能为农业的发展和农业结构的调整铺平道路。现阶段，农业的发展越来越取决于外部的因素，如果不提高工业化、城市化水平，不转移农村剩余劳动力，光强调在农业内部调整，盲目地强调加大农业投入、科技投入，结果只会把已经很高的农产品成本上推，进一步侵占农业的获利空间。要充分认识到新时期工农关系和城乡关系的变化，抓住主要矛盾方面，跳出“就农业说农业”的误区。
二、加大户籍制度改革的力度
加速农村劳动力流动必须尽快改革不合理的户籍制度。农村劳动力不流动是一把双刃剑，即抑制农产品市场的扩张，又限制了农村要素市场的发育，是造成当前农业结构调整难的根本原因。所以，在既有的工业化、城市化水平下，要充分利用一切可能的发展空间，尽量释放农村的人口压力。江苏省是经济大省，在户籍改革方面步子应该迈得更大一些，可参照其它省市的做法，全面放开省会城市和省辖市城市人口管制，真正让市场来发挥调节作用。
三、大力倡导农村生产要素的自由流动
市场经济之所以能保持效率，关键就是生产要素能够自由流动，物品和劳务能够自由交换。只有这样，才能优胜劣汰，将稀缺资源集中到能带来高效率的人手里。农业结构调整的过程，也就是资源通过流动实现优化配置的过程，我们要提倡和鼓励一切形式的要素流动。首先要加大户籍制度的改革，逐步取消农民进城落户的种种限制；同时，对当前农村青壮年劳动力进城打工、农村资金流失、土地流转、民间信贷等问题，要用市场经济的眼光来衡量，不要以种种名义设置门槛，人为地约束生产要素的自发流动。竞争在很大程度上是一个试错的过程，个体须从失败和挫折中找到有效的配置方法，实现自身的利润最大化目标，同时提高总体资源配置效率。因此政府管理部门必须尊重市场自发作出的选择，尊重自发选择带来的多样性。变堵为疏，变压为导，全面改革影响农村生产要素流动的人为障碍，为市场调节让位。打开城门，放松流转，市场配置，疏导自然。
四、有效协调各地区各部门乃至每个执法人员的行为
在转型时期，促进农村生产要素进行流动，优化农业结构，关键是要协调各地区、各部门，乃至每个执法人员的行为。各地区都调整，越调整越趋同；省里要有整体调整安排，省辖市也要有整体调整规划，而地级市、县基本上应根据省级调整方向进行调整，不能各调各的。我国的市场改革是自上而下发动的，农业结构调整也是自上而下推进的，这就要求政府系统内部要协调一致。如果各级政府部门乃至每个执法人员的行为不协调，不一致，甚至相互矛盾，就不可能把政策信息完整、准确及时的传递到经济过程中，更不可能得到认真的执行。如此，不仅不会加速经济的发展产生积极作用，还会干扰市场的自然发育和经济过程的自然演进，从而破坏经济流程的一致性和协调性，产生负面作用。现实经济生活中普遍存在的把好经念歪、把好歌唱走调的现象就是因为行政系统内部的不一致造成的。当前，农业结构调整的关键是培育市场，鼓励要素自由流动，这就需要有效地约束各个地区、各个部门、各个执法人员的行为规范和地区利益、部门利益及个人利益，使他们在遵守市场规律的前提下，遵守行政纪律，使政策信息能够及时地、完整地传递出去，表达出来，按照设计目标作用于经济流程。
五、对政府职能进行有针对性的调适
一个有效的政府是农业结构调整顺利推进的必要条件。当前，由于市场发育不全，政府具有很大的作用空间。但政府的介入必须是有限的，有原则的。在转型时期，政府的作用不是替代市场，而是培育市场；不是让政府去直接配置资源，而是创造条件，让市场力量发挥作用。从这个原则出发，当前的政府职能应包括两个层次：第一个层次是基本职能或曰小职能。包括：1、构筑市场农业的微现主体。政府要完全退出农业的直接生产经营领域，全面落实家庭承包责任制，还权于农户，还权于企业。2、保护农户产权的完整性。政府必须维护安定的社会环境和良好的经济秩序，进行有效的自我管理和自我约束，保护农户（企业）的产权免受侵害，同时也不受政府随意性行为之害。3、提供必要的公共产品，弥补市场缺陷。如：投资农业基础设施，开展农村基础教育和科技科普教育，为农户提供信息服务、技术服务等，降低农户进行结构调整的成本和风险。第二个层次是扩展职能或曰大职能。考虑到当前市场作用的有限性和农户理性的有限性，政府还要在不损害市场的前提下对经济过程进行适度介入：1、对本地区农业结构进行梳理和分析，把握地区经济结构演变的方向及其演变过程中存在的主要障碍。2、作用于本地区农业结构演进的薄弱环节，为正在发育中的市场拾遗补缺。3、在充分尊重农户自主权的前提下，对农户行为进行诱导、引导、疏导，让市场机制逐渐渗透到农户的生产经营过程中。政府在进行角色定位时，必须以“小职能”为基础，以小职能的成功履行为前提，改变越位与缺位并存的局面，在到位上下功夫。
六、将工作重心转移到农业结构调整内在机制的培育上
现阶段，我国农业发展面临着十分严峻的局面。从需求方面讲，加入WTO后，从长远来看会使农产品的市场结构有较大的改变，但从中期看，由于我国农产品在营养、安全、适用性和外现等方面不适应国际市场的要求，出口的增加将是有限的，农业发展暂时还很难获得来自国际市场的强力拉动。从供给方面来看，在保证粮食安全的前提下，可用于结构调整的土地资源已十分有限，农户在生存压力很大的情况下，不会在结构调整上有很大的动作。所以农业结构的战略性调整将是一个漫长的、连续的过程。目前政府要将工作重心放在改善农业发展的外部环境，培育结构调整的内部机制上。结构调整不可能一步到位，一劳永逸，是一个不间断的过程。因此，评价一个地方农业结构调整工作的好坏，不能单一地用建了几个科技园区、几个基地，或种了多少亩优质品种来衡量，这样只会对政府配置起到火上浇油的作用。要重点关注这一地区市场的发育状况，着重对调整手段进行研究。我们对市场的发育要有耐心，要相信和依靠市场的力量，不能一遇到问题就回头动用老办法。当前的农业结构调整尤其要坚持市场原则，决不能陷入“政府配置”的误
