关于促进和规范我省民办教育发展的建议

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　　近年来，国家和江苏省高度重视发展民办教育。我省民办教育取得了长足的进步。不久前，我省出台了《省政府办公厅关于进一步促进民办教育发展的意见》（苏政办发〔2010〕135号），这是省政府重视民办教育的进一步表现。

　　但当前我省关于民办学校的一些规定模糊或不合理，对民办教育行业的调控和监管还存在一些问题：

　　（一）民办学校法人性质问题

　　苏政办发〔2010〕135号文第三部分（八）条规定，民办学校要开展分类登记。有国有资产参与举办的可以登记为事业单位法人；没有国有资产参与举办的只能登记为民办非企业单位法人或企业法人。这个定性并不合理：

　　1、我国《民法通则》对法人的分类，主要是依据法人的营利性和经营职能，划分为企业、机关、事业单位和社会团体法人四种，并无按照出资者性质进行法人划分的依据。

　　2、将民办学校注册为企业法人，与《民办教育促进法》规定的民办学校“不得以营利为目的”冲突。因为营利性是企业的题中应有之义。从功能来看民办学校应属事业单位。

　　3、苏政办发〔2010〕135号要求将部分民办学校登记为“民办非企业法人”，非企业法人只是《民法通则》中机关、事业单位和社会团体法人的统称，不见于法律条文。应将其明确为“非企业法人”中的事业法人为宜。

　　4、将不同出资人的民办学校注册为不同身份的法人，违背《民办教育促进法》关于“民办学校与公办学校具有同等的法律地位” 的规定，也不符合支持民办教育发展的精神。

　　（二）民办学校“营利性”与“合理回报”的关系问题

　　《教育法》规定不得以营利为目的举办学校，但《民办教育促进法》规定民办学校出资人可取得合理回报。这就需要明确营利与“合理回报”之间的界限。由于这方面规定不明确、管理不完善，我省相当部分民办学校要么选择“不要求合理回报”，要么变相营利，即表面上“不要求合理回报”，以取得免税政策，实际上收到学费扣除成本后就由出资人支配。这种违法行为违背了教育的公益性质，而且必然伴随账目混乱、弄虚作假等违法违规行为，扰乱了民办教育市场秩序。

　　（三）民办教育行业调控与监管问题

　　民办教育运营的市场背景和民办教育公益性存在一定矛盾。加之多数民办学校在治理结构上缺乏民主监督机制，外部调控和监管又不到位，民办高校出现了逐利性妨碍公益性、重复建设、盲目扩招、低水平同质竞争、办学质量降低，乃至虚假宣传、坑害学生等不良行为，损害学生利益，也不利于民办教育的发展。

　　建议：

　　一、将我省民办学校界定为事业单位法人

　　统一法人属性、保障民办学校和公办学校同等法律地位是“国家有关发展民办教育的扶持和优惠政策”重要的组成部分，符合国家法律、政策。湖南省已出台文件规定民办学校为民办事业单位，云南省也拟将“民办学校具有民办事业单位的法律地位和属性”写入《云南省中长期教育改革和发展规划纲要》。我省大力推行“人才强省”战略，教育事业一向走在全国前列，关于民办教育的政策法规更应具有前瞻性，因此宜采用湖南、云南做法，将我省民办学校也界定为事业单位法人。

　　二、进一步明确民办学校合理回报的界限，清理整顿变相营利的民办学校

　　应根据我省苏政办发〔2010〕135号文所规定的合理回报的比例，对民办学校进行彻底的清查和整顿。在继续巩固我省义务教育阶段改制学校清理规范工作成果的基础上，对公立高校举办民办学院进行清理规范，实现每一所民办学院都要达到“四独立”，杜绝出资方借民办教育牟利行为。对全体民办学校进行财务制度的规范和审查，建立民办学校财务监管的长效机制，加强民办学校财务公开。对可能存在问题的民办学校，聘请第三方进行财务审计。将民办学校财务账目和提取合理回报行为纳入正轨。

　　三、加强民办教育调控和监管

　　加强对民办教育发展的宏观规划，对我省民办教育发展的布局、层次、类别等进行导向性的调控，引导民办学校走特色化、专业化、多元化发展道路，合理竞争，有序发展。

　　有关部门应推动和协助民办学校完善法人治理结构，形成董事会、监事会和学校管理层的制衡机制，避免法人代表“一言堂”的“单边治理结构”，构建合理的“多边治理结构”。加强和完善民办学校内部的民主监督机制，维护教职员工和学生参与决策、监督、管理的合法权益。建立健全民办教育督导制，加强对民办学校行为的监督和管理，特别是对招生、宣传、收费、教职工权益等社会普遍关心、关系群众利益的问题加强监管。对弄虚作假、牟取暴利及其他不规范办学行为，向社会公开曝光，对违法行为依法严惩，必要时取消其办学资格。（民革江苏省委）

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