关于推进城市地下综合管廊建设的建议

　　　　　　　　　　　　　　　　　民革江苏省委员会 

　　城市地下综合管廊是指在城市地下用于集中敷设电力、通信、广电、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道，是城市基础设施的重要组成部分。2015年8月，国务院发布《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，部署推进相关建设工作。江苏省“十三五”期间新开工建设地下管廊约400公里，至2020年将建成503公里。苏州市是2015年国家首批地下综合管廊试点城市，在管廊建设实践中形成了一些经验，也发现了一些问题。据调查，综合管廊建设的困难主要体现在以下几个方面：

　　一是管线利益主体多元，统筹协调难。地下管线的利益主体涉及电力、能源、通信、人防等多个部门，多属央企，有的还涉及军队，未有法定授权，行政协调和衔接较为困难。部分地下管线权属单位非属地管理，利益格局和权责界定复杂，地方有关部门协调存在困难。

　　二是机制不顺，建设质量参差不齐。综合管廊的投资主体通常与管线的投资主体不一致，建成运营后，管廊建设的成本分摊和运维机制未有明文规定，也无行政依据可参考。综合管廊的建设运营责任主体各地均有所不同，建设的造价和质量参差不齐。一些低投入的地区较易形成偷工减料的豆腐渣工程。

　　三是建设投入大，投资收益难以保障。管廊建设成本高，一次性投资大。与管线单位普遍采用的传统直埋方式相比，土建成本往往只占管廊建设成本的10%左右，且后期运营维护费用也高。入廊管线单位均为特定对象，竞争性不强，且这些单位多为央企，参与项目投资、承担入廊费用等重大问题均需总公司批准，在项目推进初期依靠管廊公司与管线单位协商议价收取入廊费分摊建设成本，即单纯按市场化运作方式非常困难。作为公益性质的综合管廊收费标准受限，投资收益难以保障，投资成本回收期长，利润回报率低，难以吸引社会资本的投入。

　　四是建设和运营模式需要进一步探索。苏州综合管廊运营模式的选择与其财政和地方发展水平相适应，不能完全照搬。苏州采取的投融资模式是由城投公司与管线单位共同出资，组建城市地下综合管廊开发有限公司这一投资建设运营主体，并被授予特许经营权25年。这种模式要求民营资本具备足够的财力和资质，且项目有利可图才能顺利推行，为此，政府需要给予社会资本相应的政策扶持作为补偿（如税收优惠、贷款担保、土地优先开发权等），尤其是融资担保结构设计方面需要商业银行的大力支持。目前，江苏省各地财力和社会资本总量不一，需要探索适应地方财力和资本力量的运营管理模式。

　　五是政策法规欠缺，建设和运营难保障。2014年，江苏省出台了《省政府办公厅关于加强城市地下管线建设管理的实施意见》，对于地下综合管廊的建设给出了指导性的意见，但指导性意见缺乏足够的强制力。综合管廊建设过程中管线运营、投资主体、政府等各方的权责和成本分担，建成后的产权归属和地下空间租售等事项未有明确的法律规定，建设中管线单位不配合等情况的处理均需法规保障和授权。建成后管养维护责任如何认定等事关综合管廊运营的问题也需要具备足够强制力的法律法规加以保障。

　　为促进江苏省地下综合管廊建设工作的顺利推进，建议：

　　一、高度重视，组建高规格工作领导小组加强统筹协调
成立以省市政府主要领导为组长，城投、供电、水务等管线单位为成员的管廊工作领导小组，全面部署统筹推进管廊建设工作。涉及省级、国家部委、央企、军队的管线权属单位的，由组长与其上级主管部门协调，力促其妥善配合建设工作。

　　二、明确建设运营主体，高质量严要求实施建设规划

　　整合资源，明确管廊建设主体，吸收多元投资，统一管廊建设和运营管理平台。例如苏州市政府授予苏州管廊公司为唯一特许经营的专业平台，既是由管线入廊单位共同合股建立的专业公司，又是重点打造的专业平台。建议各市明确原则上区、县市板块不再重复组建管廊公司，区、县级投资建设主体采用入股市管廊公司的模式合作开发建设管廊，明确市管廊公司建设和运维主体定位，统一规划、统一建设、统一管理、统一运维。市一级管廊公司按照2015年6月正式实施的《城市综合管廊工程技术规范》的国家标准（GB50838-2015）制定管材、水泥、机械设备的详细技术标准，高质量严要求统一建设，做到工程建设和运维规范化、标准化，保障本市范围内工程质量的一致性。

　　三、出台财政支持配套政策，建立合理的投入回报机制

　　管廊建设开发的绿化、管（杆）线迁移和拆迁等前期费用由属地各级财政承担，不计入管廊投资开发建设单位建设成本。在管廊运营初期不能通过收费弥补成本的，由政府公共财政给予必要的财政补贴，并在城建资金计划中优先列支管廊建设资金，常态化保障财政资金支持。坚持公益性原则，由财政、物价、市容、市政等部门联合成立管廊收费定价机制工作小组，考虑投资成本回收期出台合理的管廊收费机制。具体收费办法可由管线单位以其直埋管线的成本为基础分摊综合管廊的建设成本，剩余建设成本由政府负担。管线单位按管线使用频率和占用的管廊空间（管线长度和截面积）按比例分担管廊的日常维护费用。综合管廊的固定资产折旧及维护管理成本由公共财政长期支持。

　　四、因地制宜探索合适可行的建设运营模式

　　PPP模式一次性投入大，资金周转慢，比较适合江苏省经济发达地区，可在财政实力和社会资本较强的城市中推广。多年来，南京采取的是鸿宇市政管廊模式（类似BOT模式），由政府主导并提供政策支持，民营资本承接并具体运作。在政府统一协调下，投资方通过将管廊及管廊内建成管线等设施出售、出租、合作经营等方式获得投资回报，可分段投入和回收，一次性投入较小，资金周转较快。该模式已在南通、合肥、佳木斯等地被借鉴，可在全省民营资本相对薄弱的地区推广。

　　五、制定政策法规，授予法定行政权

　　将指导性意见提升为法规层面，在省级层面对涉及管廊运营、权责分担等事项立法，体现权威性。一是强制地下管廊沿线的管线单位统一“进沟”。另行敷设不配合的单位和个人可依法进行行政处罚，并由有关部门强制拆除线路。二是明确地下空间的使用权、地下管廊的所有权和租售权，据此制定各方的消防、安保等权责。三是明确有偿使用规则，授予法定收费权。对于管廊使用和日常维护等收费项目制定收费标准，授予投资运营方收费权。