干部选拔标准的评判问题及其消解
发布日期：[ 2006-07-17 ]
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于学强
我们党在干部选拔理论方面，一直坚持德才兼备的标准和任人唯贤路线。但在实践操作方面，由于干部选拔标准缺乏硬性规定，导致了种种“带病上岗”的情况发生，使得任人唯贤的干部路线得不到有效贯彻。如何全面辩证地看待干部选拔标准，如何避免选拔中出现的随意行为，关键是认清干部选拔标准评判方面存在的问题。在把握问题的基础上，采取有效举措避免有违任人唯贤的做法。
一、干部选拔标准的评判问题
干部选拔标准的评判问题是指在评判干部的德才标准时，由于德才自身的特点或者评判手段、评判者自身的素养及评判制度等方面的影响导致评判结果与事实不符合。在我国目前的干部选拔中，之所以产生这种不符合，除了选拔者自身的问题以外，还在于标准自身存在的问题和政绩评判方面的问题。
（一）干部标准存在的问题
干部标准存在的突出问题体现在如下三个方面：
1、标准难以量化。选拔干部一定要选拔德才能绩比较突出的，但这些因素易定性，难定量，尤其是对于他们德方面的规定更是如此。一方面，德是一个很难量化的素养，它不像才的方面可以通过一定的文凭、资历、学历和经验得到一定程度的证实和外化。德作为一种内在的素养，不仅涉及到人的行为，还涉及到人的行为动机等心理因素。一个人的行为能体现一个人的动机，但并不完全。所以，透过一个人的行为来衡量人的心理比较困难。另一方面，德的标准难以制定，有德与无德之间的界限往往因人而异，即使是在同一性质的社会中的同一阶层的人们，对于德的认识和具体要求也并不完全一致。党章及相关文件中对干部具备的条件中，虽然几条规定都体现了德的要求，但这些要求比较原则，并不完全能够在人的心目中形成一个统一的标准，也难以有一个完全统一的尺度来衡量。另一方面，由于德本身就是一个难以量化的素养，主观上将其量化也有失科学性。
2、量化原则不彻底。在实际工作中，干部选拔不是没有注意德才标准方面的量化问题，更多的是量化原则不彻底。比如《党政领导干部选拔任用工作条例》规定：要把民主推荐的结果作为重要依据之一，同时要防止简单地以票取人。这里，“得票”不是提名的唯一依据，必须结合多方面的的情况综合考虑。但问题在于，取消标准的唯一性，往往就取消了标准的确定性，导致选拔的弹性和随意性，使得领导干部履行提名权力和决定权力时出现较大的伸缩余地和弹性空间，也就往往为选人用人方面的腐败提供可乘之机。现在不少地方出现这样的现象：如果推荐票多的人的素养为领导特别是主要领导认可，就以推荐票决定考察对象，进而最终确定选拔人选；如果推荐票多的人的素养不为领导特别是主要领导认可，他们就以“不要简单地以票取人”为借口，改变考察和选拔对象，最终将合乎自己意愿的人选选拔上来。这个过程没有违背条例，但是却违背了条例的精神，必须在实践中予以反对和打击。在人民弱监督和参与不充分的条件下，应对考察人选和选拔人选的推荐票有个最低限（比如50%以上）的硬性规定，即使主要领导人想把符合自己意愿的人选选拔上来，也必须符合这一最低限度的规定。
3、量化原则难实施。干部选拔主要考察干部的德、能、勤、绩，而这些方面的原则和要求具有很高的概括性，缺乏具体量化指标，特别是缺乏不同类型、不同层次的考察对象各具特点的考察标准，在实践操作中不好把握，容易造成考察标准的多样化和随意性。例如，考察对象接受了别人的礼品，如果领导人或考察人员认为属于一般性交往，没有违背“廉”的标准，就会顺利通过考察；反之，就不可能通过考察。虽然目前已经有了县处级以上领导干部每年申报个人收入及财产的规定，但在执行中太松懈了，形同虚设，以至于被贪污腐败分子钻空子，出现了“边贪污边提拔”的怪现象。为此，不仅要在干部的德、能、勤、绩、廉五项指标中，不断完善各种指标的具体规定，还要建立一些在实践中保障这种规定落实下来的制度，真正用制度选人。在干部考察要素中，德、能是干部的内在素质，很难准确测评出其程度的高低，而勤、绩、廉是行为的结果，是一种客观存在。科学的考察应加大对实绩的考察，要重点考察对象发挥岗位职责的直接成果和面对客观情况的主观努力，弄清整体成果中，干部在自己的岗位上是如何尽职尽责的，出了什么主意、做了哪些工作。
（二）政绩评判存在的问题
政绩评判存在的问题主要体现在如下三个方面：
1、党政组织本身的特性决定了干部政绩评判是项复杂性工作。在我国，党政组织都是为人民服务的公共组织，而公共组织与私人组织是存在着巨大的差异与区别的。公共组织具有多重目标，这就决定了公共组织领导干部的政绩评判涉及到多种指标，其绩效也呈现多样化和复杂化。与私人组织不同，公共组织的干部的政绩评判至少要涉及到三个方面的指标：经济指标、社会指标与政治指标。所以，干部的政绩不是光靠经济的发展，而且要看政治文明与精神文明的情况，要看经济的发展与社会的稳定，人民的心态情况等等。随着科学发展观与和谐社会建设的提出，政绩的评判标准不再简单地看社会经济指标。在我们中国，看发展不仅要看实际的增长水平，还要看消耗，我国是人均能源水平比较低的国家，树立科学的发展观和建立和谐社会必须力主节约，建立节约型社会。所有这些指标，都无疑使得干部政绩的评判变得复杂。
2、我国的政绩评判体系还存在突出问题。现在我国政绩评判体系的建设也存在这些方面的问题：（1）考核标准过于笼统，缺乏细化与具体化。我国目前现行的干部考核制度中规定的“德、能、勤、绩、廉”只是原则性的规定，绩效测评标准过于笼统。（2）考核等次偏少。比如《国家公务员法》对公务员年度考核的结果只分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次，而实际工作中受折中主义和好人主义的影响，绝大多数公务员的考核结果可能都集中到了称职这一层级上，使考核丧失作用。（3）考核者专业化程度不高。目前，我们还没有建立一支专业的绩效评判队伍，很多从事政绩评判工作的人员也缺乏相关的专业知识与技能，这就继续放大了制度本身的缺陷。（4）考核方法上定性有余，定量不足。由于缺乏定量的测评标准和定量分析人员，只以定性考评为主，这就造成了考核缺乏科学性。正是由于这些原因，选拔任用干部，往往会出现“盆地化”、“条条化”和“身边化”的“体内循环”。在我国，干部都是为人民服务的，应是人民说了算。但是，由于在政治实践中保障民意的制度和机制并不完善，特别是政绩评判体系不完善，形成了事实上领导特别是主要领导决定选拔人选的情况，也形成了被选拔者“跑官”、“买官”，与主要领导人“送官”、“卖官”的丑恶现象。
3、政绩评判意识淡薄，政绩评判的配套措施跟不上。政绩评判不仅仅只是对干部本身的评价，它还有管理、激励、监督的功能，务必引起参评者和被评的足够重视。实施政绩评判的目的在于促使干部执政为民，达到高绩效性与高为民性的统一。科学的政绩评判可为干部的升降奖惩和薪金调整等提供客观依据，也可为选拔优秀人才和合理使用人才提供依据。同时，还帮助干部在工作中互相比较，发现差距，公平竞争，促进每个个体设法弥补自身缺陷，提高工作效率。目前，在政绩评判中还应关注政绩产生的相关因素（如干部个体因素、环境因素）研究，并针对于此建立和完善相关配套措施。同时，也要建立健全政绩评判责任制度，不仅使政绩评判的结果与被评判者的升降奖惩挂钩，还应当与评判者的自身利益挂钩，如果评判出现问题，评判者自身也要承担相应责任。无疑，这些制度的配套建设还需要一个相当长考证和实践的过程。
二、改进政绩评判制度促进问题的消解
干部选拔标准的评判问题，主要是干部的政绩评判问题。因为政绩是干部的选拔标准的主要依据。干部选拔标准的评判问题的解决，主要是干部政绩评判问题的解决，最根本的解决方法还是求助于制度建设。完善政绩评判制度，无疑是促进问题解决的良方。十六届五中全会强调人才强国战略，要求“继续深化干部人事制度改革，健全以品德、能力和业绩为重点的人才评价、选拔任用和激励保障机制，注重在实践中锻炼培养人才”，为我们选拔有绩之人提出了新要求。做到科学选拔有绩之人，就要建立健全我国的干部的政绩评判制度，使其真正具有评价、管理、监督、激励的作用。
我认为以改进政绩评判制度为突破口，促进选拔标准问题的解决，至少要关注如下四个方面的问题：
1、关于“谁评判”的问题。“谁评判”解决的是评判主体问题。在我国，创造政绩者是为人民服务的，应当由人民来评判。但是，由于旧制度的惯性、人的劣根性、客观环境的负面影响及具体制度上的不完善性，在相当范围和相当程度上，本级主要领导特别是一把手和上级相关领导对于干部的选拔和管理起着至关重要的作用，他们一定程度上决定和影响着被评判者的政治命运。同时，由于信息的不对称和群众自身认识水平的局限性，群众往往不能详细地了解干部的政绩，有时仅有感性的认识，没有理性的认识；政绩创造者则往往只讲功不讲过，对功劳夸大其词，对过错蜻蜓点水，甚至堂而皇之地找一些客观理由；下级由于心理作用和利益因素的考虑，更不能客观评价上级的功过。由此造成的一个结果是，无论是上级领导干部、本级干部、下级干部，还是普通群众都难以单独承担起评判某一级干部政绩的使命，将这种评判工作的任务仅仅赋予某一层级的干部或群众的简单做法，只能导致政绩评判本身出问题。所以，合理的政绩评判体系应当试用和推行评判队伍的职业化和等级资格制度，应建立一个政绩评判委员会，它的组成由当地的领导代表即所谓政绩创造者；当地的群众代表即服务对象；主要领导代表即所谓政绩评判的主导者，由本级组织人事部门或相关人员组成。
2、关于“评判谁”的问题。“评判谁”解决的是政绩评判的对象问题。很明显，政绩的评判是针对这些创造政绩者———主要是干部的评判。评判领导干部及其行动，要注意两点：第一，对被评判者的评判，主要是对其用人与决策的评判。毛泽东说过，领导者的职责就是出主意，用干部，也就是用人与决策。其中，用人更为关键，办好中国的事情关键在人。政绩评判体系主要的就是配合人事方面的选拔制、质询制、任期制、责任追究制、罢免制等相关制度，构建评判领导者的用人思想、用人政策、用人方法以及由此而产生的用人效果的系统。第二，对被评判者评判的主要原则不能仅看一时一事。这主要由于两个原因：其一是用人与决策有着历史的延续性，这种延续性导致上一届的用人和决策对下一届的影响和制约。单纯地看一时一事，有时会犯张冠李戴的错误。其二是领导者的政绩绝不会以一次性的用人与决策体现出来。一方面，因为一次性的用人与决策有很大的偶然因素，很难体现出是主观努力还是客观条件造就而成的。另一方面，因为一个领导者一次性的用人与决策缺乏与相关其他领导者用人与决策的可比性，而政绩优秀与否离不开横向的比较。所以，评价体系一定要对被评判者的历史与现实，功绩与过错，主观努力与客观环境予以关注，力图做到政绩评判的客观、公正。
3、关于“评什么”的问题。“评什么”解决的是评判内容与标准问题。政绩评判体系中对评判标准规定要体现如下四点：第一，是否促进了生产力的发展。发展是硬道理，是执政兴国的第一要务，是解决中国一切问题的关键：只有物质生产取得进步，才会为物质生产的进一步发展注入新的资金，才会拿出钱来解决社会上存在的其他问题，才会最终将代表最广大人民的根本利益落到实处，提升党执政的合法性。所以，政绩评判工作不能脱离经济建设为中心进行。第二，是否促进了精神文明的进步。精神文化是一种软力量，它深深地熔铸在民族的生命力、创造力和凝聚力之中，成为衡量一个国家综合国力的一种标志。精神文化对经济和社会的制约是无形的，却是长期的。社会主义的发展完善，离不开文化事业的进步和推动。第三，是否推进了政治文明建设。社会主义政治文明是全面建设小康社会的重要目标，也是社会主义社会的有机组成部分。政治文明的发展与进步，不仅标志着社会主义制度的完善，而且对经济和社会生活的影响也十分突出。第四，是否促进了“三个文明”的整体推进。社会的发展应是全面的发展，重要的是看发展的质量，发展的科学性、协调性可持续性。所以，政绩评判体系要体现可持续发展和以人为本的原则，在发展经济的同时要充分考虑资源与环境的承受力，考虑社会发展与人的进步的统一。
4、关于“怎么评”的问题。“怎么评”解决的是评判的方法问题。科学的政绩评判方法，不仅能正确地评价一个干部自身工作状况，还会起到鼓励先进、鞭策后进的作用。我认为建立科学的政绩评判制度主要注意以下几点：第一，要把政绩评判活动用程序制度确定下来以避免走过场、搞形式，合理地规定政绩汇报、政绩讨论、政绩评判、评判公示、确定政绩大小优劣等等一系列过程，确保政绩评判的有序性与科学性。第二，要把对政绩的定期评判和不定期评判、年度评判与任期评判、专项评判与综合评判、重点评判与辅助评判、收益评判与成本评判结合起来，防止政绩评判中以偏代全，以优代劣，投机取巧，营私舞弊的行为，确保评判的客观性与公正性。第三，要建立一系列对政绩评判者的保障制度，尤其是对下级和群众代表参与政绩评判的保障制度，真正让他们敢讲话，讲真话，甚至一定程度上享受到讲话免责权的待遇。第四，解决“怎么评”的关键是落实制度化的问题。为此，合理的设计一个制度和实施办法是相当必要的。为了避免大的失误和总结出一般的规律性，使政绩评判体系合理并能接受，很有必要先对设计成形的体系进行试点，从中摸索出一些局部的经验，抽象出一些一般性和规律性的东西，然后再不断地根据实际情况进行整改。最后，再将这些经验和抽象出的规律性的东西上升到理论高度，进一步制度化，并逐步推广开来。
干部选拔标准的评判问题，从根本上说主要是政绩评判的问题。解决政绩评判问题是解决干部选拔标准评判问题的关键所在。只要细化以上四个方面的工作，做到这四点，干部选拔的评判体系就自然会相应地成熟起来，干部选拔的标准问题在成熟的评判体系和评判制度面前也就不是什么问题了。正是从这个意义上说，建立健全干部选拔评判制度建设是解决干部标准评判问题的根本举措。
