深化对我国民主监督性质的认识 促进社会主义民主政治建设
发布日期：[ 2007-03-12 ]
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黄 列
民主监督是我国各民主党派的一项基本职能，也是人民政协的主要职能之一。目前从总体上讲，人民政协和各民主党派履行监督职能还相对比较薄弱，许多人对民主监督的性质认识不清，民主监督缺乏可操作的制度性规范，这些都严重阻滞了我国民主监督作用的充分发挥。因此，正确认识我国民主监督的性质，对于提高人民政协和各民主党派履行职能的能力和实效，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，推进社会主义民主政治建设，均具有重要的现实意义。
我国各民主党派和人民政协的民主监督在性质和内容上是相通的、一致的，只是在履行监督职能的形式上有一点差异。人民政协的民主监督是参加政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织进行的监督活动，而各民主党派的民主监督，除了通过在政协大会发言、提出提案、在视察调研中提出意见或以其他形式提出批评和建议外，还可以参加人大组织的调研活动，可以以参政党的名义向中共党委和政府及其职能部门直接提出书面意见，可以参加中共党委主要负责人定期召开的座谈会，发表相关意见等等。
正如中国共产党对各民主党派的领导是“政治领导”一样，各民主党派对中国共产党的民主监督，其性质只能是“政治监督”。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出：“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。”《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》在阐述“充分发挥民主党派的民主监督作用”时同样指出：“中国共产党与民主党派实行互相监督。这种监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督，是我国社会主义监督体系的重要组成部分。”可见，人民政协的民主监督和民主党派的民主监督，其性质是完全一致的，都是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。这两份中共中央的文件是目前我国民主监督性质最具权威性的解读。
这种监督之所以被定性为政治监督，是因为它是与中国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度相联系的监督，是各党派团体和各族各界人士在共同政治基础上对国家机关及其工作人员提出的意见、建议和批评，是各党派之间政治上的互相监督。
各党派之间的监督包括三个方面，即民主党派对共产党的监督，中国共产党对各民主党派的监督，各民主党派之间的互相监督。在这三方面的监督中，主要是民主党派对共产党的监督。因为中国共产党处于领导和执政地位，更需要接受民主党派的监督；对于民主党派而言，监督共产党是其存在的主要价值之一，这样的监督是中国共产党跳出“兴勃亡忽”历史周期律的重要保证。参政党对执政党进行民主监督的基本形式，是提意见、作批评、出建议，是善意的、建设性的，它与法律监督、行政监督、舆论监督、群众监督和中共的党内监督等相辅相成，是社会主义监督体系的重要组成部分。这种监督本质上是一种民主权利、民主形式和民主渠道的体现，不是消极的“分权”，也不是权力对权力的制衡。因此，它不具有法律的强制性，被人形象地称之为“柔性监督”。有人认为，这种监督缺少“刚性”力度，因此应该将民主监督法律化，使民主监督成为对执政党的刚性制衡。这种主张的症结在于对民主监督的性质认识不清，混淆了民主监督和法律监督的区别。民主监督不同于中共的党内监督、不同于法律监督，不同于政府及其专门机关的行政监督和其他社会监督。中共党内有监督条例，中共党员违纪就会受到党纪处罚。人大是最高权力机关，不仅制定法律，而且监督执法，人大在执法检查后提出的监督意见就具有法律效力，如果政府和法院、检察院不按人大的监督意见去严格执法、解决问题，人大就有权采取法律措施，甚至有权罢免其工作人员。再如，政府及其专门机关和法院、检察院履行监督职能，都按法律法规办事，也就是说都有“刚性”力度。但有些监督就不具有“刚性”特征，如舆论监督，在实践中它能起到很大的作用，但它不具有法律效力。相反，如果舆论作批评、提意见时，批评错了，对当事人造成了不良影响，当事人还可以告其损害了个人名誉权，这样的结果就很难说了。民主监督作为一种政治监督，正如上文所说，它以提意见、作批评等方式进行，有时甚至是协商的方式进行。民主党派对共产党的监督是一种组织行为，主要通过政治协商和参政议政的途径来实现的，它能起到警示、鞭策和督察的作用，这样的监督不能变成“刚性”监督。正如九三学社中央主席韩启德所说：“要给民主监督立法，这在理论上就说不通，既然是民主监督,又要立一个法,那民主监督的性质也就变了,变成法律监督而不是民主监督了。”
民主党派对共产党的民主监督不能赋予法律的强制性，人民政协的民主监督也同样不能赋予法律的强制性。如果人民政协民主监督有法律强制性，等于赋予了政协法律监督的权力，这样势必导致“两院制”和权力多元化。结果不仅与中国政体不相符合，也有悖于我国现行的宪法精神。
关于民主监督不能赋予法律上的强制性可以说出许多理由，但其根本原因还在于参政党的性质，在于人民政协的性质。我们都能理解个人利益不能凌驾于集体利益之上，个人的要求不能强迫集体来满足。参政党和参加政协的各党派团体、各族各界人士的意见建议不能用法律的强制性让中共党委和政府采纳执行是同样的道理。在新世纪新阶段，民主党派是各自所联系的一部分社会主义的劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟。虽然各民主党派是进步性与广泛性相统一、致力于中国特色社会主义事业的参政党，但他们的广泛性相对于“最广大人民”来说还只是“一部分”，他们的进步性还不能代表“中国先进生产力的发展要求”和“中国先进文化的前进方向”，民主党派组织仅仅反映和代表各自所联系群众的具体利益和要求，中国共产党执政为民，这个“民”指的是全体人民而不是部分人民。对于代表“部分人”具体利益和要求的参政党的建议和意见，执政党要尊重、倾听，正确的还要采纳吸收，错误的要沟通反馈，“求同存异，求得共识”，要鼓励和支持他们做到知无不言、言而不尽，并勇于坚持正确的意见。扩大各界人士有序的政治参与，拓宽社会利益表达渠道。这就是民主，就是发展民主政治、建设政治文明的重要方面。当然，有时民主党派提出的建议、批评和意见不一定完全正确，这就不能采纳，更不能赋予法律的强制性，这就是民主监督不能“刚性化”的根本原因。韩启德主席曾经坦言：“说实在话，在实践中我们有时候提出的意见把握并不是很大，因为我们了解的情况和信息毕竟有限，这样提出的意见有时候也许与实际情况不符。”“……我们不能要求党和政府一定得接受采纳我们提出的批评和建议”。
当然，我们说各民主党派只代表了各自所联系的一部分群众的具体利益和要求，正视各民主党派具体利益差异性的同时，并不否定共产党领导下的各民主党派在根本利益和目标上的一致性，正是有了这个“一致性”才为多党合作、各党派共同致力于社会主义事业提供了政治保证。
人民政协是中国人民爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。前一句话概括了政协的本质属性，后两句话突出了政协的功能或作用。作为统一战线组织，全国各级政协组织以界别的方式囊括了各党派、无党派人士、人民团体、各少数民族、港澳台同胞、归国华侨、特邀人士等各界的代表。与我国参政党一样，政协委员和各界别（包括中共界别并不等同于中共党委）只能代表“一部分”人的利益，即使是许多委员或者几个界别联合提出的建议意见有时也不一定代表“最广大人民的”意见或要求，因此，它不能象人大一样成为国家权力机关，人民政协的民主监督也不能赋予法制的强制性。我国是人民当家作主的社会主义国家，体现在政体上就是实行人民代表大会这个根本政治制度，而我国宪法已经明确人民政协只是统一战线组织，人民政协组织的性质决定了其民主监督只能是政治监督。由于历史和现实的诸多原因，人民政协具有很高的地位，在国家政治生活和社会生活中发挥重要的作用，在某些方面甚至和国家机关有相似之处，如政协的业务经费由国家财政支付，全国政协参与外事活动，全国政协和各地政协的许多任职人员列为国家公务员，且与中共党委和政府具有同等职位，政协委员可以与党政机关一样下基层视察工作，人们甚至习惯性地把政协与党委、人大、政府并列为“四套班子”等等，但所有这些并没有超出宪法和法律的范围，不能因为政协地位的特殊性，就使其等同于国家机关。人民政协具有广泛的组织代表性、鲜明的党派合作性、政治包容性、民主协商性等特征，它是构成我国政治体制重要组成部分的协商机关，有自己特殊的性质，但它不是国家政权组织，也不是一般意义上的政党或人民团体。政协工作者要进一步提高对政协的性质、地位和作用的认识，发挥自身的特点和优势，为中国民主政治建设作出更大的贡献。
中国的民主监督不仅与中共的党内监督、人大监督、行政监督和其他社会监督不尽相同，而且与西方式两党制、多党制中的在野党、反对党的监督也不尽相同。虽然它们在内容和形式上有某些相似之处，如它们都是具有合法的地位，都按照现行的政党制度和国家制度履行对执政党监督的责任，但本质上却有着很大的区别。首先，中国民主监督与西方式的在野党、反对党监督执政党的出发点不一样。中国民主监督以坚持中国共产党的领导为前提，其目的是帮助执政党民主决策、科学决策，更好地致力于共同事业，实现共同目标。而西方政党制度中反对党、在野党的监督，其出发点就是为了夺取执政地位，不管执政党提出什么样的政策纲领，只要有可能，就一概加以反对。其次，中国民主监督与西方式在野党、反对党监督执政党的手段也不一样。中国民主监督是在坚持四项基本原则基础上的政治监督，可以提出不同意见，可以进行尖锐批评，但这种监督都是善意的，是合乎规范的。而西方政党间的监督，为了夺取或保持执政权，常常不惜相互倾轧、尔虞我诈，各种不正当、不规范甚至非法的手段都可能用上。第三，中国民主监督与西方式在野党、反对党监督执政党的效果也不一样。中国民主监督有助于中共党委和政府实行科学民主决策，提高行政效率，提高中国共产党的执政能力。“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的基本方针，最典型地体现了这种监督的特性。而西方式的政党监督，往往造成执政党的决策久拖不决，使得行政效率低下，社会成本耗费巨大，有时甚至容易引起政局动荡，造成社会不稳定。因此，通过中西方监督制度的比较，我们不难发现，西方式的政党监督体制对西方国家也许是合适的，但明显不适合中国国情。
也许有人担忧，中国民主监督缺乏法律的强制性，会削弱其监督效率，这种担忧是多余的。目前，中国已经从多角度、多层面共同构成了比较完备的社会主义监督体系，各种监督形式有机结合，共同对权力进行制约和监督。民主监督只是其中之一，它既是一种纠错机制，也是一种反馈机制。它既有助于党政部门纠正错误，科学决策，也可以对宪法和法律、法规的实施情况，方针、政策的贯彻情况，执政党和政府的执政、施政情况，以及其领导干部遵纪守法情况进行反馈，为国家监督体系提供信息，起到警示作用，以引起执政党和政府的重视，并予以解决。
民主监督靠什么力量来保证其监督效果的实现呢？它靠的是社会影响力。正如上文所说，人民政协具有很高的地位和特殊的作用，因此它具有很大的社会影响力。同样，作为政治联盟的中国参政党，能够提供一种不同于执政党内部的“异体监督”，其作用和意义非同一般。加之参政党位置超脱，能排除部门利益的干扰，公正客观地反映意见，并且在较高层次上参加国家政治，监督的对象层次较高，监督的内容也主要是政治经济社会中的重大问题，因此，这样的民主监督是一种高层次、有组织、有针对性和有着广泛代表性的监督。它虽然不具有法律的强制作用，但却因其视角独特、代表广泛、客观公正、层次较高等等，具有强大的社会影响力，必定能发挥重要而特殊的作用。
当然，由于种种原因，从总体上说，中国民主监督职能的发挥还不够充分，还落后于形势发展的需要，落后于社会主义政治文明建设的需要，也与广大人民群众的期望存在较大差距。之所以出现这种情况，最根本的原因是，民主监督缺乏可操作的制度性规范，具体表现为监督主体与客体之间信息不对称，监督渠道不畅，监督的组织性不强等，从而造成民主监督整体功能薄弱。好在这种状况已经引起执政党的高度重视。中共十六大报告指出：“要着重加强制度建设，实现社会主义政治的制度化、规范化和程序化。”《中共中央关于加强人民政协工作意见》和《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》都明确要求“要完善民主监督机制，在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，畅通民主监督的渠道。”这就为我们开辟民主监督的新途径，发掘民主监督的新方法，搭建民主监督的新平台，构造民主监督的新载体，探索民主监督的新理论，拓宽了思路，指明了方向。我们既要从强化功能、扩大参与、更新方式、加强反馈、保障权利等方面来启动和实施这项工作，又要从制度化建设中加强人民政协和参政党的民主监督。
中国共产党对政治体制改革的理论设计，一直把握着“积极稳妥”的渐进性政治体制改革的基本精神，这种渐进性政治改革的一个重要特点就是把社会主义基本政治制度和具体政治运行体制分开，在不改变基本政治制度性质的前提下对体制运行进行逐步改良。由此我们可以得到这样的启示：我们可以对民主监督的工作体系和结构体系进行分层设计，使民主监督的制度化建设在不同层面得以体现。首先是宏观层面的根本性原则性的制度建设，一定要按照宪法的规定，按照党和政府的宏观政策来规范。其次是一些指导性的政策，如民主监督的内容、形式设计等，要在认真研究、充分协商的基础上，以执政党和政府的专门文件（上文引用的两份中共中央文件就是最好的范例）为指导，制定出具体的工作规则。最后是一些操作性的实施办法，因为它没有太多的政治敏感性，但如果实施不力，也会直接影响到民主监督职能的有效履行。因此可以制定一些切实可行的规则条例，作为党委政府及其有关部门、监督的主体和客体共同遵守的行为规范，以增强民主监督的实效，保证民主监督职能的充分发挥。我们不能在宏观上、整体上将民主监督法律化，但这并不妨碍我们在实际工作中规范其具体的操作方法，这样才能使“软”的监督产生“硬”的效果。
当然这就需要各民主党派和各级政协组织在实践中认真探索、开拓创新，把实践证明行之有效的好经验好做法上升为制度规范，并结合形势的发展不断建立健全相关制度和机制，使民主监督更加有制可依、有规可守、有序可循。事实上，法律以制度为资源，许多法律就是成熟了的制度的法律认定。制度的完善和成熟是法律建设的重要条件。各民主党派和人民政协履行职能方面制度建设的加强，必将推动民主法制建设的不断发展。但是，目前各民主党派制度建设和人民政协在“三化”建设方面还远远没有达到法律建设的要求，法制化建设的条件还不成熟，把“抽象的理论和现实的制度”化为具体的可操作的法律规范，还有许多工作要做，可谓任重而道远。作为政协和党派的工作者要有高度的政治觉悟，对中国特色的民主政治建设要有清醒的认识，要以踏实的工作和创新的精神为强化民主监督工作作出新的贡献。
