丰富民主形式 扩大政治参与——从协商民主的视角重新认识人民政协的地位和作用
发布日期：[ 2007-09-04 ]
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黄 列
经过50多年的探索和发展，人民政协已经成为我国社会主义民主的一个重要实现形式，它扩大了各界人士有序的政治参与，拓宽了社会利益表达渠道，促进了社会和谐发展。人民政协这种民主形式更多地体现了中国特色协商民主的特征，作为中国式协商民主的典型形式和主要载体，人民政协在某种程度上可以与人民代表大会的选举民主相互补充、相辅相成，共同构建社会主义民主政治。特别是改革开放20多年来，我国的社会结构发生了深刻变化，人民群众政治关注的热情更加理性、政治参与的能力更加成熟，各党派、各阶层、各社会群体表达愿望、诉求利益的主动性和复杂性日益增长，这一切对社会主义民主政治建设提出了更高的要求，也为人民政协在我国政治生活中更好地发扬社会主义民主提供了广阔的舞台。在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展时期，人民政协作为我国政治体制的重要组成部分、作为发扬社会主义民主的重要形式，必将发挥日益重要的作用。
（一）
民主政治是人类社会普遍追求的政治发展目标，但是人类对于民主本质和实现形式的认识却有着很大的差异，在建立和完善民主体系上也一直存在分歧。在实践中，世界各国也出现了各种不同的民主理念和不同的民主形式。
但是，不管实行什么样的民主形式，它与一个国家的历史文化传统和经济社会发展水平是密不可分的。起源于公元前11至前9世纪古希腊的公民大会，就是一种典型的民主形式，特别是公元前594年，雅典政治家梭伦第一次扩大公民大会的平民席位后，这种朴素的民主制度更加完善。因为古希腊城邦面积小、人口少，因此重要官员的选出、重大政治决策的出台都直接通过公民大会来协商决定，除妇女和奴隶外，所有公民都能参加这一协商议事的公民大会。当然这种“直接”的“全民参与”的民主形式会受到诸多条件的制约，特别是现代民族国家人口增多、疆域扩大，古希腊时期的直接民主形式已难以实施，于是世界各国普遍兴起了代议制民主。通过选举推出总统或者产生议员组成议会，并代表民意行使国家权力。事实上，与雅典差不多时期或稍后的罗马就实行过代议制民主，其民主制度不仅从雅典的朴素的民主政体向共和政体转变，而且还从多数人直接参政转变为少数代表执政。古希腊和罗马的民主实践为后人留下了宝贵的经验，可以说现代民主制度无不受到它们的影响。
现代多数国家建立的现代民主制度都是一种代议制民主，这是一种间接民主形式，选举制是它的基础。不管是美国的总统制、法国的半总统制，还是英国的议会内阁制、瑞士的委员会制，民主确实主要体现为公民通过总统选举或议会选举，选择一个或一批政治精英去制定公共政策，管理国家事务。选举成了民主政治的核心，多年来人们一直以自由选举作为评价一国政治是否民主的重要标志。但是，这种“代议制民主”与人民直接参政的“参与民主”还存在着一定的“距离”（有的学者把它们称作两个民主层次）。如果用17世纪英国政治学家、哲学家霍布斯的“社会契约论”来表述这种“距离”，那就是：我们用投票选举的方式做出了选择，这等于签署了一份社会契约，我们同意按照约定将公共决策的权力交给大家认为合适的人，从此以后，公共决策的事情就由他来全权处理，我们不必再为此费心了，我们所能做的事情就是，如果对他所制定的公共政策有什么不满，那就要么发发牢骚骂骂娘，要么集会游行逛逛街。
事实上，代议制民主侧重于民主的“准入”程序，而不是民主决策的过程。如果民主仅仅意味着几年一次的自由选举，那是对民主理想怀有特殊情感和信念的社会公民永远无法接受的。为了保证选出的“政治精英”远离腐败、维护公民利益、制定出体现民意的公共政策，人们设计了一些亡羊补牢式的政治措施，如建立责任政治、弹劾罢免机制和舆论监督机制等，来约束政府行为。如果公民利益受到侵害，还可以通过维权行动来抵抗或矫正政府行为。但这些措施在现实生活中效果并不理想，因为政府的决策可能遭到一部分民众的反对，而得到另一部分民众的支持，所以常见的现象往往是公民难以有效地采取有组织的抵抗行为。即使是大部分民众对政府的公共政策不满，也不能保证那些政治精英真诚地接受民众的批评，台湾“倒扁”运动的一次次失败，在很大程度上印证了选举民主的天生不足。
于是，人们在民主实现形式上进行了深刻地反思，除了民主“准入”时的选举和事后的“批评弹劾监督”之外，在决策过程中人们找到了“协商民主”这种方式。协商民主要求公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活，从而赋予立法或决策以合法性。协商民主理论要求公民在自由地参与选举之外，还能民主地参与决策。这种公共决策不仅要体现多数人的要求，还要尊重和照顾少数人的利益。协商民主以承认社会多元化为前提，以实现公共利益为目标，谋求社会和谐。它改变了重视准入忽视过程、重视选举忽视参与、重视自由忽视平等的传统，是对民主本质的深刻反思。它将民主引向决策过程，拓宽了民主的视野，完善了民主体系。
（二）
我国的人民代表大会制度也是一种特殊的代议制民主制度，它是以人民代表大会为核心和主要内容的国家政权组织形式，人民代表大会不仅行使立法权，而且由它产生国家行政、审判、检察机关，这些机关都向人民代表大会负责，并受其监督，其核心是保证国家的一切权力属于人民。人民代表大会制度是中国共产党领导人民当家作主的最好的政权组织形式，是适合中国国情的根本政治制度。５０多年来，人民代表大会制度不断得到巩固和完善，显示出强大的生命力和巨大的优越性。但是，随着社会主义市场经济体制的不断完善，改革的不断深入和对外开放的不断扩大，社会利益主体和利益诉求日益多元化，权利意识和民主意识日益增强，人民群众政治参与的期望越来越高。所有这一切对人大工作都提出了新的要求和新的挑战。就民主实现形式而言，应该承认，人民代表大会主要实行的是选举（票决）民主，它与协商民主之间也存在着或多或少的“距离”。如何消除这种“距离”、完善民主形式也同样成为人们关切的现实课题。在长期的实践当中，人们越来越认识到，人民政协作为协商民主的一种特殊形式，在我国政治生活中发挥了越来越重要的作用，它有利于破解选举民主的困境、弥补选举民主的缺陷，有利于实现人民群众最广泛的政治参与、体现政治参与的多样性、最大程度地包容和吸纳各种利益诉求，有利于提高政治决策过程的民意基础、提高民主政治生活的生机和活力。因此，在一定程度上它能够弥合人大选举民主可能带来的某种缺失。正如毛泽东同志在第一届全国人民代表大会召开以后所说的那样：“人大是权力机关，代表性当然很大，但它不能包括所有的方面。人大的成立并不妨碍政协的继续存在，进行政协协商，协商非常必要”。
当西方学者近二十年来在理论层面上探讨协商民主的理想价值时，我国早已在建国初年就开始实施一种国家民主形式——人民政协的协商民主。人民政协协商民主是中国共产党和中国人民在长期的革命和建设实践中创造出来的，参加政协的各党派、团体和各族各界人士以政治协商、民主监督、参政议政作为民主协商的基本途径，在发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明、构建社会主义和谐社会中作出了重要贡献。
当然，现在人大在选举和投票表决时也非常注重协商讨论，非常注重听取方方面面的意见和建议，其用意就是为了使投票表决更科学民主、更富有理性。但是，人大的协商有一定的局限，人大代表不能以党派、团体或不同利益群体的名义进行讨价还价，因为我国的人民代表大会不能产生类似西方“议会党团”的现象，也正因为如此人大不象政协那样由界别组成。然而，古往今来无一例外的是，社会从来都是由具有不同利益诉求的群体所组成，作为政府政策导向的公共利益应该是不同利益团体之间协商讨论的博弈结果。国内外的实践经验一再证明，公共利益只有在公民充分表达和协商的过程中才能逐步清晰并最终成型。因此，一个缺少公民充分表达和协商机制的社会，其公共决策难免会因缺乏依据而迷失方向。我国人民政协的协商民主正是各党派、团体和各族各界人士表达意愿、诉求利益、参政议政的重要机制和民主形式。人民政协已经成为“我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用。”“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式。”
（三）
经过长期的实践探索，中国共产党领导中国人民已经成功地开辟了一条民主政治的新路，基本形成了一整套适合我国国情和社会主义发展要求的民主政治模式。人民代表大会制度、蕴含了人民政协协商民主基本要素的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等，构成了中国特色社会主义民主政治的基本制度框架，也形成了民主在当代中国的主要实现形式。民主政治建设从一定意义上讲，就是不断探索和完善民主的形式，因为民主的实质要有相应的形式加以实现和表达，没有必要的、合适的形式，民主就会落空。当前，选举、协商（可能还包括监督）成了我国实现民主的基本形式。
我国是人民当家作主的社会主义国家，体现在政体上就是实行人民代表大会这一根本政治制度和中国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度。在我国，既有通过选举产生的人民行使国家权力的机关——人民代表大会，又有通过协商产生的各党派团体和各族各界人士发扬民主的重要形式——人民政协。我国民主政治发展的指导思想就是从中国基本国情出发，坚持马克思主义民主理论与中国实际相结合的基本原则，坚持中国特色社会主义的基本制度，通过政治体制改革，不断调整经济基础和上层建筑的矛盾，使社会主义民主政治和法制建设不断发展、完善，使人民群众当家作主的权力不断充实、扩大。正如国务院公布的《中国民主政治建设》白皮书所言，中国的民主，“不是少数人的民主，是最广大人民的民主。”要始终致力于“不断满足人民的多方面需求，实现人的全面发展。”人民政协的协商民主正体现了中国民主政治发展的指导思想。当然，必须清醒地认识到，协商民主作为参与民主的一种形式，它只是代议制民主的一种补充，是在选举民主实现基础上的一个新的发展层次，它不能替代代议制民主的基本原则。因此，准确地说，人民代表大会的选举民主与人民政协的协商民主是相辅相成的，它们对我国政治生活民主化都具有不可替代的作用。只有把这两种民主形式有机地结合起来，才能体现社会主义民主的完整性和真实性，才能使我国的人民民主更充分、更广泛、更充满活力又保持社会和谐。
我们不能简单地给这两种民主形式划分高低，正如周恩来同志曾指出的：人大和政协“只有权力之分”，没有“高低之别”，那种以是否拥有权力来判别地位高低的思想本身就是违背民主精神的。当然，人民政协的协商民主还需要不断完善和发展。我们要积极探索公民政治参与的有效途径，加强协商民主的制度化建设，真正使人民政协协商民主成为推进社会主义民主政治建设的强大动力。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》把协商和选举并列为“我国社会主义民主的两种重要形式”，正是立足于我国发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的总体布局，与我国实行“两会制”的政治体制基本架构相适应，阐明了人民政协作为一种国家民主形式在我国政治体制中的重要地位和作用。《意见》同时指出：“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策过程中进行协商，是政治协商的重要原则。”这里进一步明确了国家重大决策需经政治协商这一程序，其实质是赋予政治协商应有的程序权力或法定地位，协商程序的法定化是当前探索人民政协“三化”建设的一个重要课题。事实上，缺乏法律保障的民主不是真正的民主，民主的法制化已经成为一个共识性的问题。
综上所述，民主政治的实质是人民当家作主，公民或各利益群体对政治生活的积极参与是实现人民当家作主的根本途径，不断扩大这种有序的政治参与，是推进中国特色社会主义民主政治的既定目标。正是有了人民政协的协商民主，才使我国的民主形式更加丰富、政治参与更加广泛，才使我国的民主不仅体现在投票选举上，也体现在参与决策上。决策的过程不只是政治精英定夺的过程，也是民主协商的过程。民主协商不是既得利益集团“把部门利益国家化”的过程，而是“人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见”的过程，是通过协商讨论产生公共政策的过程。这是协商民主的核心思想，也是人民政协存在的主要价值之一。
