政府“控”地与居民“住”房的冲突——博士生导师陈方正教授访谈录
发布日期：[ 2008-03-03 ]
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蔡永飞
以土地作为公共品为出发点
蔡永飞：据国家发展改革委、国家统计局的调查，2007年8月，全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨8.2%，环比上涨1.4%。房价快速上涨使得包括四大直辖市在内的许多城市被评为“不宜居城市”。陈教授，听说您比较关注土地问题，您认为土地和居民住房保障有什么样的关系，国家能否从控制土地入手来解决居民住房保障问题？
陈方正：讨论土地和居民住宅的关系，关键是要了解一点：从人类和土地的关系来看，土地应该是一种公共品。人类聚居形成城市，人们的生产和生活都需要房屋，这就使土地成为稀缺资源。而人类生存权的平等性要求“住有所居”，每个人都必须占有一定的土地用于居住，加上人类必须用耕地来生产赖以生存的食物，这就使得土地必须作为公共品。我国法律规定城市土地是国有土地、农村土地是集体所有，也已明确其为公共品。
认清城市土地为公共品的属性，对于政府制定居民住房保障政策是至关重要的。第一，作为人民政府，城市土地政策的第一选择必须是保障公众住房需要。公共品是不能拿来赢利赚钱的，本质上它是公众自己的东西，政府只能用来满足公众的需要。第二，既然政府代表公众掌握城市土地的控制权，就应该以这一权力作为满足公众住房需求的工具，至少不应该使土地成为公众满足住房需求的障碍。
政府可以从许多方面着手调控房价，但根本的抓手应该是土地法律、政策。现阶段我国房地产市场的情况是，政府的土地政策相当程度上是在经营国有土地自己赚钱的同时，帮助房地产开发商赚钱，这是政府没有弄清楚土地的公共品属性所致。政府和房地产开发商联手赚公众的钱，也不符合政府自身作为公共部门的属性。
土地储备制度是否定土地作为公共品的性质
蔡永飞：但是，政府以土地储备制度，通过“招拍挂”方式转让土地给开发商，这不是政府让国有土地实现市场价值吗？让开发商盖房卖给公众，这不是通过市场方式满足公众住房需求吗？
陈方正：我国现阶段的土地储备制度，不是一个合理的制度。政府不应该把土地放到市场上去卖，然后自己从中捞钱。即使政府“卖地钱”能够全部用于公共事业也不可以。当然，无偿划拨给开发商就更不对了，那是把公众的财富送给私人。实际上，土地储备制度是一个否定土地是公共品、甚至是否定城市土地国家所有权的制度。它是先买地（所谓征收），往往是以较低的价格买进（当然，随着居民的越来越“成熟”，这个价格已经越来越高了），给原来占用土地的居民以补偿。然后，政府通过“招拍挂”，以高价卖给开发商，土地就是开发商的了，他转手就卖更高的价钱。
在这个过程中，政府的所作所为是土地的所有者吗？土地是国家的，国家要用自己的土地，还需要花钱买吗？向公众买地，等于是承认买地的居民是所有者。这种所有权目前被称为“使用权”，不管叫什么，反正它是可以兑换成为现金的“权”，其实就是财产权，或者“产权”。卖给开发商之后，开发商就成了所有者，政府只是过一下手。在这里，政府只是一个不光彩的二道贩子，因为买进的时候是利用了公共权力强制了卖方，卖出以后你等于又帮助开发商提高了房价，让私人牟取了暴利，让公众无法承受、让城市无法“宜居”，更重要的是，我认为这样做是让政府失去了城市土地所有权。
以房屋用地占用税保障居民住房
蔡永飞：您认为，政府的所有权应该怎样体现？
陈方正：我认为，在土地问题上，政府需要做两件事：第一，规划土地的使用。一是满足各方面用地的需要，二是集约、节约使用土地。前不久，十届全国人大常委会第二十九次会议审议了城乡规划法的修订草案，政府一定要依法科学规划城乡居民的居住区域和住宅用地。
现阶段房价不断攀升，政府采取的一个办法是减少土地供应，结果使房价上涨更快、更高。如果对土地使用作出科学规划，让土地足以满足需要，就不存在这个问题了。毫无疑问，这样的规划，必须是按照科学发展观的要求，统筹城乡、区域和经济社会协调发展的科学规划。
至少就居民住宅而言，如果城乡隔离，让城市居民只能居住在城市，那么随着城市化的推进，大量农村居民进入城市，资源丰富的城市还要吸引其他城市的居民来居住，有限的城市土地就很难满足住宅用地的需要，这样的规划就不是科学的规划。
“小产权房”的大量出现，首先就表明现有的城乡居民居住区域规划，不是统筹城乡区域协调发展的科学规划。
第二，制定包括居民住房在内的房屋建设标准，以房屋用地占用税来调节和保障包括居民住房在内的各方面房屋建设和使用的需要。房屋用地占用税，即国家针对中国土地上所有房屋征收的土地占用税，包括居民住宅、公共设施、企业用地等。现阶段城市土地是国有土地，由城市政府征收；农村土地是集体所有，由县级政府考虑。但我认为，现阶段土地的两种所有制应当是过渡性的，应该在不久的将来统一起来，至少是除了耕地以外的土地，必须由统一的法律政策来规范和管理，这应该是方向。
政府征收房屋用地占用税应主要用于根据需要通过市场来建设包括廉租房在内的公共房屋，供需要的居民居住。比如说，国家2006年建设部规定，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房（含经济适用住房）面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70％以上，我理解，90平方米就是一个3口之家小家庭人均30平方米。这在人口众多的中国，是一个小康的水准。我想，如果超过人均50平方米，对大多数人来说也就超过需要了。我的设想是，以人均居住面积30-50平方米为标准，人均50平方以上，国家就征收房屋用地占用税，并且以累进的方式，住房面积越大，税率越高；人均住房不足30平方米的，给予一定的补贴，对占用公共资源少的居民可视作为国家节约公共资源并予以奖励。补贴资金从房屋用地占用税中支出。
据了解，现在许多城市人均住房面积已经达到30平方米，连北京这样的特大城市也已经达到人均24平方米，理论上应该没有人缺住房了，为什么还有那么多人没有住房呢？是因为一部分人实际占有的住房面积过大。征收房屋用地占用税，会使住房面积过多过大的居民退出其过多占用的公共资源。有些地方的城市居民以出租住宅来赢利，有的人吃房租几代人都吃不完，其实，他们是私人以公共资源谋利，应当受到国家法律的调节。
现阶段在一些城市郊区和先进的农村地区，住宅过大、占有土地过多的问题也十分严重。比如说前几年宣传新农村建设的先进典型，把江苏省华西村每家拥有一间400平方的豪华别墅也拿出来做正面宣传，这是很不妥的。新农村都这样搞，中国还能有多少耕地？前边提到“小产权房”的问题，一些城市郊区也用豪华别墅来吸引城市居民，这也是不适当的做法。我认为应当实行统一的住宅标准，考虑到城市化进程中特大城市和大城市存在着向农村区域疏散人口的需要，以及农村居民收入水平低的实际情况，可以规定在农村区域适当降低房屋用地占用税的税率。
蔡永飞：住宅用地以及其他建设用地的征用怎么办？
陈方正：政府依法根据公共利益需要征用城市土地，补偿当然应当有，但从理论上说不必涉及所谓“土地产权”问题。土地本来就是政府的，政府只是依法收回而已。当然，征用土地必须经过必要的法定程序进行充分的论证，必须与所涉及当事人充分协商。
关键在于政府的决心
蔡永飞：陈教授，您认为您的设想具有可操作性吗？
陈方正：我的设想只是我个人的一个思路，可操作性当然应该有。如果有人反对的话，相信只是一部分既得利益者。包括一部分官员和先富阶层，他们中许多人现有住宅超过了人均50平方米，属于需要交纳房屋用地占用税的人，他们会反对。最反对的肯定是现阶段有机会赚取暴利的开发商，以及和他们的利益有着千丝万缕联系的官员。
根据1999年1月1日颁布的《中国人民共和国土地法》规定：土地归国家和集体所有。那么人民作为国家的主人，当然是土地的所有者。因此我认为，我的设想符合社会主义的价值，符合绝大多数社会成员的利益，更符合法律规定，这是最重要的。我相信，只要执政党和国家机关有决心，在大多数社会成员的支持下，这一设想一定能够实现。
