【提案精选】健全工作机制 兜牢民生底线 实现农村特困救助高质量发展

中共中央、国务院对我国民生保障工作一贯高度重视。2020年4月17日召开的中共中央政治局会议强调，在疫情防控常态化前提下，做好“六保”工作，意在稳住经济基本盘，兜住民生底线。只有兜住民生底线，才能在疫情可能长期存在的条件下推进复工复产、复商复市，更精准地应对疫情带来的挑战。特困救助作为一种保障社会成员生存权利、维护社会和谐稳定的社会保障形式，为最困难群体撑起了保护伞，对编密织牢民生安全网、共享发展成果发挥了重要作用。为此，民革江苏省委联合民政部门深入调研，发现我省特困救助在政策落实、城乡统筹、工作机制、管理服务规范化等方面还不同程度地存在一些欠缺。

一是对象认定和财产处置存在争议。资格认定方面，目前，我省普遍将60周岁以上老人视为无劳动能力，但其中不少人可以劳动，且有稳定收入，若不参加劳动反而能纳入五保供养，存在“奖懒罚勤”现象。此外，社会上还存在计划生育时期一些找人“顶养”已生育子女的特殊人群，这类“顶养”人群常不能被认定为五保对象，其养老得不到保障。财产处置方面，依据《农村五保供养工作条例》基本是将供养对象的财产交由其自行处置，给基层工作增加了矛盾隐患。

二是供养标准缺少刚性规定。就基本生活标准而言，民政部建议不低于低保标准的1.3倍，省政府对苏南苏中苏北都有建议发放标准，但由于缺少刚性规定，我省各地农村五保供养标准并不一致，即使同一地级市内也存在一定差距，同时，有些地级市已实行城乡标准一体化，但特困供养的城乡差距依然偏大，年救助标准相差逾万元，供养待遇上的明显差距不利于城乡社会稳定。

三是供养形式过于单一。目前，特困供养有分散供养和机构集中供养两种。目前，我省的政策文件未明确供养方式且允许自选，由于多数老人不愿意去敬老院，我省目前还是以分散供养为主，如泰州市分散供养的占比达89.2%。分散供养产生的高额护理费用，五保对象自身不能提供，基层也无力承受。

四是供养资金缺口较大。目前，农村特困供养资金多实行市、镇两级财政按比例拨付，特困对象多的压力极大，只能降低供养标准，导致各县级市（区）农村特困人员人均年供养费差距较大。有的地方向下转移压力，将特困供养经费作为村三项资金之一，按统一标准定额打包到村，随着供养标准不断提高，特困供养经费不同程度地压缩了村办公经费和村干工资两项支出。

为适应新形势新要求，做好农村特困救助工作，建议：

一、科学构建分层分类救助体系。对于60周岁以上的特困救助申请对象进行劳动能力和自理能力评估，实施分层分类救助，形成临时救助、最低生活保障、特困供养既相衔接又分层次的多级救助保障体系。对于能够进行劳动的对象，鼓励其通过劳动获得收入，政府给予突发困难临时救助；对于劳动收入低于当地低保标准的对象，可将其纳入低保救助范围；对于确已丧失劳动能力的，认定为特困救助对象。

二、逐步统一特困救助供养标准。首先，制定明确的特困供养标准。参照各地居民消费支出或居民可支配收入，结合地方财力，确定合理的供养标准，并建立动态调整机制。所需资金主要由省级财政支持、市级财政配套，减轻镇村负担，减缓因供养人数悬殊给基层带来的资金压力。其次，制定合理的特困人员财产处置标准。凡申请特困供养的人员，除经核查符合规定的一定存款外，其他财产所有权和处置权归政府或村集体。再次，逐步实行城乡特困供养标准一体化。制定时间进度表，力争用3-5年的时间，实现区域内特困供养标准城乡一体化。

三、不断完善特困救助服务形式。首先，建设区域性医养融合的集中供养机构。规划建设区域性医养融合敬老服务中心，鼓励养老机构与医疗机构创新合作模式，给周边镇村的特困老人提供安居场所；整合提升乡镇自建敬老院水平，吸引和动员特困老人到敬老院接受集中供养。其次，落实分散供养包保服务机制。通过政府购买服务的方式，建立特困人员供养包保服务机制，利用基层卫生资源为分散供养的特困老人提供日常服务，并签订包保服务协议，落实专人监督。再次，重视特困老人的精神文化生活。由政府购买服务，定期为特困老人提供心理慰藉等服务和关爱。

四、建立健全特困救助工作机制。首先，建立供养资金各级财政分担机制。建立特困供养经费省、市、县（区）和乡（镇）四级统筹分担制度，并直接拨付至分散供养的个人或集中供养机构，减小基层供养资金压力。其次，建立综合评估机制。引入第三方评估机构，建立财产核查评估机制、劳动能力评估机制、自理能力评估机制等，完善农村特困救助对象认定评估体系，使社会救助的运行管理体制更加科学化、规范化、制度化。再次，细化特困救助进入及退出政策。明确“劳动能力”“顶养”等政策认定，加快城市社会救助制度与农村扶贫开发政策有效衔接及整合完善，做到特困救助老人按政策进入自愿、退出自由，使那些有一定收入但不足以支撑自身生活照护需求，生存基本权益存在一定风险的特殊老人得到兜底保障。

五、着力提升特困救助服务水平。首先，加强现代信息技术的运用。社会救助服务充分运用大数据技术，强化部门配合、拓展信息覆盖范围，加速实现与银行、住建等相关部门的信息互联互通，实现数据共享。其次，提高基层服务能力。按照救助对象数量、结构，配齐基层专职民政工作人员，切实解决基层有人干事、有钱办事的问题。再次，树立融合发展的理念。在履行好政府兜底保障责任的基础上，进一步发挥市场和社会组织的作用，实现资源要素的优化配置，为特困人员提供更加优质、高效的产品或服务。