从战略高度重视并强化扶持政策，促进机构养老健康发展

 
　　　　　　　　　　　　　　

　　截至2016年底，我国60岁及以上老年人口达2.31亿，其中失能、半失能的老年人口接近4000万。根据“9064”的养老服务规划（居家养老90%，社区养老6%，机构养老4%），各地养老机构发展迅速，目前，已有各类养老服务床位672.7万张，每千名老年人拥有养老床位26张。为促进国内机构养老健康发展，民革江苏省委开展了深入调研，发现机构养老还存在以下问题：

　　（一）养老财政投入严重不足
　
　　国内对于养老的财政投入严重不足。一方面，养老财政投入占比低于国际水平，与国外发达国家存在较大差距。2011年全国养老财政投入不到预算内财政收入的3%。2015年财政对养老金补贴为4716亿,约为年度财政收入的3.1%。日本每年仅养老医疗护理费用就已占财政收入的8%左右，且这个比例还在增长。与国外发达国家相比，我国养老资金占比相当低。养老基金占GDP的比例最高的是挪威，为83%左右，日本是25%，美国是15%，中国只占到GDP的2%。国内养老财政支出被归为社会保障和就业支出范围，2016年社会保障和就业支出为2.15万亿元，约为一般公共预算支出（18.78万亿）的11.4%，占2016年GDP（74万亿）的2.9%。在希腊、意大利、瑞典、法国、德国等13个福利国家中，2010年公共养老金的支出平均占GDP的6.8%。在非典型福利社会的美国，社会福利支出已占美国GDP的18.4%。另一方面养老财政投入远不及义务教育投入。2016年全国教育经费总投入3.89万亿元，其中义务教育经费总投入为1.76万亿元。虽然养老财政投入数据从不公布，但民政部网站统计，2016年全国社会服务事业费支出0.54万亿元，可见其中养老支出远不及义务教育投入。2016年我国60周岁及以上的老龄人口2.31亿，占总人口的16.7%，义务教育在校生1.42亿人，约为总人口的10.3%。截至2016年底，全国各类养老服务机构和设施14万个，而义务教育阶段学校共有22.98万所。中国老龄人口数量和占比均超过义务教育，但总经费投入不及义务教育，人均投入和机构设施更少于义务教育。

　　（二）机构养老服务结构不尽合理

　　从长远来看，真正选择普通机构养老的人群主要是生活不能自理或半自理的工薪阶层老人，他们才是养老机构应予以满足的“刚需”。但目前我国养老机构的供给格局是高端和低端过剩，中档养老机构不足的“哑铃型”。低端养老机构设施简陋、空间狭小、居住拥挤，难以吸引工薪阶层老人入住；高端养老机构地理位置优越、设施装修豪华高档、服务内容丰富、但收费高，广大工薪老人入住不起。2015年发布的《中国养老机构发展研究报告》显示，养老机构空置率高达48%，一边是空置，一边是社区中档养老机构一床难求，机构养老结构性失衡严重。现行机构养老结构布局不尽合理的原因主要是：

　　1.未富先老养老难。全国老龄办调查数据显示，2014年公办养老机构平均收费1919元/月，民办营利养老机构平均收费2133元/月。2015年，中国城镇企业退休人员的基本养老金平均达2200元左右。意味着在近8000万的企业退休人员中，有5200-5600万人养老金不足2200元，更有数以亿计的“城乡居民”的基本养老金只有每月70元。虽然养老机构的平均收费水平相对较低，但已高出不少老年人的养老金水平。中国老年人的收入主要来自养老金，因而对养老机构服务的整体购买能力不足。可见，中国的老人基本上是一个中低收入群体，未富先老、养老消费能力低，难以承担多数养老机构制定的合理收费标准。

　　2.养老机构成本高居不下。养老机构的成本主要包括租金（折旧、摊销、管理费）、人工成本、物业费用（包括水电暖等）。在目前国内物业租金偏高的现状下，装修改造投入成本摊销、固定资产设施设备折旧、场地租赁费、承包费或管理费通常占总成本的40%-50%，多为刚性不可变成本。由于机构养老是劳动密集型服务业，作为可变成本的人工成本非常关键，可根据人员配比与入住率指标相对应而得出。养老机构的收入主要是向老人收取的各项费用（床位费、护理服务费、餐费、取暖费、单项收费等）、政府补贴收入、床位建设补贴。根据行业内的通用数据，老人入住率达到70-80%，养老机构达到盈亏平衡点，超过这个入住率，养老机构可以实现盈利。但对于多数民营养老机构来说，政府补贴政策往往享受不到，随房地产价格上涨租金成本逐年抬高，加之运营水平问题，盈亏平衡点更高。

　　2016年4月，记者调查了乐成·恭和苑、保利西山林语·和熹会、北京朝阳区汇晨老年公寓与北京市东城区汇晨老年公寓、远洋地产椿萱茂（亦庄）等养老机构，发现入住率达到或超过80%可实现盈亏平衡。《民营养老院运营成本调查及其盈亏分析》一文对大连地区面向中低收入客户群体的民营养老院进行了调查，民营养老机构年成本包括房屋及附属养老设备折旧或年租金、房屋及设备的维修费、水电气费、入住人员餐饮费、员工工资（管理人员、厨师、保洁员、护工，其中护工为变动成本）。通过计算得出该养老院理论上达到盈亏平衡点的入住率为53.75%。但该例子中护理比非标准的1：3，且月薪1800只能请到最低档不入流的护工，生活费每人每月400元只能勉强维持老人温饱。若仅将生活费这一项从400元/月/人提升至600元/月/人，则盈亏平衡点即达50/80=62.5%。加之意外赔偿、保险、杂费等其他开支，低档养老机构的实际盈亏平衡点在70%以上。2016年9月，《公办养老机构运营成本分析及其盈利策略》一文对烟台市公办老年公寓的运营情况进行了调查。公办养老机构土地成本、基础设施成本不予考虑，涉及成本主要为日常经营成本，通过计算得出公办养老院理论上达到盈亏平衡点的入住率41.3%。根据该地区13家民营养老院的经营情况统计，入住率盈亏平衡点为60%左右，公办较民营有着一定的优势（无土地基建成本等）。

　　在机构养老成本高居不下以及老人消费能力、消费意愿不足的背景下，为维持营收平衡，社会资金只能选择运营高端养老机构（提高收费）和低端养老机构（最大限度压低成本），而面向工薪大众的中档养老机构因极易亏本而被忽略。民政部2015年数据显示，51%的民办养老机构收支只能持平，40%的民办养老机构长年处于亏损状态，能盈利的不足9%。

　　（三）传统观念更新难

　　目前机构养老的实际需求远小于潜在需求。固有的养老观念制约着机构养老的实际需求结构，加剧了供需失衡。不利于机构养老的传统观念主要有：一是老而不休。多数中国老人为子女结婚、买房等付出了大量的财力和精力，与政坛上部分老领导“退而不休干预政事”现象类似，他们希望一直干预子女家庭生活决策，甚至是直接决定成年子女生活的方方面面（如代子女相亲、催促子女生二胎、决定孙辈教育模式等）。现实生活中多数婆媳矛盾往往都是中国老人频频干预小家庭生活决策造成的，中国传统的孝道文化被部分老人尤其是农村老人曲解为封建君臣的关系，若子女独立生活独立决策，则往往被老人认为是不孝不尊重老人。一旦入住养老机构，老人则不太可能直接干预成年子女的生活，其对子孙辈的直接影响力不在。二是重子女、轻自己。中国老人重攀比好面子，攀比内容往往是子孙发展而不是自我生活，子孙生活状况是老人最大的精神食粮和面子工程。西方老人的生活与成年子女的生活相互独立，但对中国老人来说，儿孙绕膝的天伦之乐是最好的精神慰藉，中国老人不情愿与子孙的生活相割裂。中国老人普遍认为自己对子女将来的幸福具有无可推卸的责任，宁可自己省吃俭用，也要努力为子女的美好生活创造条件。三是重积累、轻消费。大多数老人生活节俭,习惯于攒钱,舍不得消费。机构养老服务属于大额消费，钱花了就没了；而给子女投入属于投资未来，回报不可计量，是抵御货币超发贬值的有力举措。

　　因而一方面，很多老人虽然有经济条件入住养老机构，但还是选择居家养老；另一方面，大量老年人不愿意去郊区养老机构养老，不愿放弃直接干预成年子女生活的机会，更愿意选择能享受天伦之乐便利的就近社区养老机构。但市区土地紧张、消防条件难以达到，无法开办足够的社区养老机构。因而社区养老机构人满为患，郊区养老机构空置率高，截至2014年底，全国养老服务床位空置率高达48%。国家统计局上海调查总队曾于2014年对上海郊区养老机构入住老人进行专题调研，结果证明了老人对生活圈的刚需不可忽视。该专题报告显示，入住养老机构的老人，其心情和与子女联系是否密切正相关。与子女每天通话的老人中80.5%心情愉快，子女每日来探望的老人中88.9%心情愉快。郊区化的养老机构距离市区较远，儿女们不可能每日前往探望，往往一周一次甚至一月一次。

　　（四）政策不力落实难

　　土地方面，民营非营利性养老机构与公办养老机构享受同等土地政策，但民营非营利性养老机构获批土地的案例屈指可数。扶持资金方面，各项补贴的审批门槛日趋严格。例如申请一次性建设补贴（即床位补贴）要求新建养老机构用地、建筑物和用途性质必须一致才能有资格申请。但由于历史原因，多数现有民营养老机构不满足条件，申请不到这些补贴资金。（江苏省民办养老机构发展现状、困境及出路一文中指出苏中、苏北地区建设补贴和床位补贴迟迟难以落实）又如《中国经济周刊》2012年报道，北京市民营养老机构要领取到资金补贴，申请民办养老机构的土地必须自有，绝大部分民营养老机构达不到这个“秘密门槛”。水电气方面，养老机构按居民生活类价格执行，但还是有一些地区对部分民营养老机构以商业价格征收。金融信贷方面，政策鼓励金融机构向养老机构发放贷款，但养老机构多属于民营非企业性质按规定不得分红，其承贷主体难以认定、运营模式不利于信贷授信审查，加之《物权法》规定公益性质的土地、房屋、设施不能抵押,形成资产抵押和处置难。养老机构申请金融信贷极其困难，几乎无金融机构愿意给养老机构发放贷款。养老保险方面，养老机构责任险起到了较好的效果，但还存在不完善之处，主要体现为公办和民营养老机构的保费补贴标准不同。公办养老机构的保费全部由政府承担，民营养老机构的保费自付比例高。配套设施方面，围绕医养融合出台了一系列优惠政策，但落实较难。一方面一些养老机构利用医养融合政策骗保，另一方面机构养老的医疗服务项目又难以走医保途径报销。

　　美国市场化养老程度较高，对私人养老出台了大量的税收优惠，设施养老为其主要模式，养老社区设施齐全、服务面面俱到。美国制定了政府强制性养老金计划——社会保障税，基本实现了对就业人员的全覆盖，纳税的雇主和个人可大幅抵减收入税款并可延迟纳税，在领取养老金时再纳税。日本医疗保险执行强制公立保险制度，专门针对75岁及以上老人制定了后期高龄者医疗保险（长寿医疗保险），还专设了照护保险，根据老人需要照护的程度分级、经医疗机构认定后申领“照护保险证”。丹麦养老制度则以原宅养老为核心、由政府扶持并提供保障，年满67岁公民的住宅由政府修建、管理，并提供24小时医疗服务和家庭服务。总的来说，国外发达国家对养老扶持主要体现在养老金、税收、保险等方面，对养老机构并无特殊扶持政策。得益于人均GDP或老人退休收入几倍或十几倍于中国，发达国家老人支付能力、支付意愿强烈，养老机构通过收费能够实现市场化运营。2015年美国保险业巨头金沃思金融公司称，过去5年，美国住养老院的费用涨幅是总体通货膨胀率的两倍。现在，美国养老院单间每年的费用均值为9.1万美元，上门式家庭医疗服务每年的费用为4.576万美元。与货币发行和通货膨胀速度（中国M2余额从2000年至2016年翻了10多倍），中国养老机构整体收费水准和老人退休收入的提升可忽略不计，因而中国机构养老全面市场化、产业化的时机还不成熟。

　　（五）运营风险控制难

　　民营养老机构的运营风险包括政府层面和经营层面等。一是政策变化是潜在风险且不可控制。地方政府分管领导更换后往往会调整机构养老补贴和优惠政策，常使艰难度日的民营养老机构入不敷出。民营养老机构用地用房经常受规划和拆迁影响，一些地区为了GDP，经常以拆迁等名义将民营养老机构从市区驱赶至郊区，民营养老机构之前的投资和建设往往付之东流。《频繁搬迁成民营养老机构最怕》一文报道了多家民营养老机构被政府三番五次搬迁，迁入新“家”后，原先好不容易办好的建筑许可证、消防许可证、补贴申请等手续又要从头再来，前期投入几乎全打了水漂。昆明等地的民营养老机构更是四度搬迁且拆迁赔偿迟迟不见踪影，多家民营养老机构被迫消失。二是日常经营风险主要包括入住老人的各种事故、安保、疾病、伤害、纠纷等意外事件。入住养老机构的老人多数年龄较高，身体健康状态不佳，容易意外受伤或突发意外。养老机构工作人员护理不当、无障碍设施不齐全等也会造成风险。例如老人入住养老机构期间因摔跤等突发痴呆进而走失；入住老人间发生矛盾纠纷互伤，曾有两卧床老人因吵架，一老人将以点燃的枕头扔到对面老人身上，将其烧死；服务员给一不能自理的老人洗澡，中途离开，老人自己把浴缸的热水龙头打开烫伤引发并发症死亡；老人摔跤家属以地面涩、滑、有门槛和尖角设施要求赔偿；老人烧香，人走后香灰着了；评估认定老人应为一级护理，但家属不同意要按二级护理走，结果老人晚上下床走到楼梯摔死了，养老机构赔偿数万；家属隐瞒老人精神病史，入住后该老人精神病发将他人刺死。三是法律风险包括入住协议、员工聘用、入院评估、建筑设施安全等。由于相关法律法规不健全，养老机构与入住老人之间的权利和义务关系经常无法可依，发生纠纷后养老机构经常面临大额赔偿。一旦老人亲属不履行协议不缴费，养老机构往往难以依法主张权益等。为缓解养老机构的运营风险，国务院要求发展养老机构综合责任保险。多地推广养老机构责任保险的经验显示，养老机构的风险防范意识低、保险公司经营意愿低。目前养老机构普遍存在风险防范和管理水平不高，安全意识和防范措施不到位的问题以致保险赔付率高。部分养老机构因投保意外责任险而放松了安全意识和防范措施，从限制老人活动向完全放松看护的另一极端演变，将部分运营风险转嫁给了承保的保险公司。由于养老机构保险业务缴费时间短、赔付风险较大，试点以来该业务长期亏损，不符合保险公司的赢利需求，多数保险公司不愿涉足。例如2012年至2013年，北京市有349家养老机构参保责任险，总保费539万元，出险375起，已赔付215万，预计还需赔付330万，实际总赔付金额超出总保费。

　　（六）医护能力拓展难
　
　据民政部、全国老龄办、中医药局统计，截至2014年底，在我国4万多家各类养老机构中，真正具备医疗服务能力的只有20%多一点。养老机构总体医疗护理能力薄弱的原因在于：一是合作的社区医院提供的医疗护理服务有限。占比多数的中小型养老机构财力物力有限，多通过与社区卫生服务中心合作等形式提供医疗护理服务。根据医师执业管理规定，医生不可以在注册执业地点以外开展医疗服务。合作的社区医院无法提供现场输液等医疗服务，也无法提供夜间医疗服务，合作协议往往有名无实。2015年12月，《南京日报》报道了南京雨花敬老康复护理中心与中华门社区卫生服务中心、南京鼓楼区南山园养老服务中心与中央门街道的康爱医院等签约合作情况，社区医院只提供慢病管理服务，提供不了实质的医疗护理服务。二是养老机构内设医疗机构困难重重。申请医疗机构执业许可需要满足医务室的功能分区等硬件要求和设备人员要求。因空间条件和运营成本所限，多数养老机构满足不了这些条件。2015年12月《南京日报》报道，养老机构符合内设医疗机构条件的，整个江苏地区不足三成。以南京鼓楼区为例，40家养老机构中，成功申请设置护理站、医务室的只有13家。由于在养老机构工作待遇和社会地位相对较低，就诊患者数量、开药数量等方面都不如正规医院，在个人职业成长和收入核算等方面前景不佳，有经验水平较高的医师多不愿从业，聘请有一定水平的医护人员存在困难。

　　（七）服务水平提高难

　　养老机构从业人员存在“人员流动率高、劳动强度高、工资收入低、社会地位低、服务水平低”的突出问题。这种“两高三低”现象直接制约了养老服务的质量和水平。民政部对全国养老机构数据直报系统（截止日期为2015年3月）23.9万个从业人员的统计分析表明：46-65岁的工作人员是养老服务队伍的主体，从业人员薪金主要集中在3000元以下，社会保险覆盖率较低且福利待遇差，整体文化程度和学历水平低，仅有一成的从业人员取得了相关的职业证书。广州市民政局数据统计显示，养老护理员的流失率一般在40%，个别民办养老机构的养老护理员流失率高达八成。

　　多数养老机构以提供生活照料型服务为主，心理抚慰、医疗康复、临终关怀等方面的服务欠缺。2014年底全国老龄办“全国民办养老服务机构基本情况调查”数据显示：在民办养老机构中，87%的以提供日常生活照料为主，10%左右的以提供护理康复为主，3%左右以提供临终照护为主。

　　2015年7月，京津冀地区共同实施协同地方标准《老年护理常见风险防控要求》，这是我国首个关于老年护理常见风险防控的标准。不少地区还未建立起规范化的养老服务标准，机构养老服务的标准化和规范化还未完全普及，机构养老整体服务水平不高。

　　为破解机构养老产业发展面临的诸多困难，建议：

　　一、 从战略高度重视养老事业，参照义务教育布局机构养老

　　中国的老龄化进程不断加快，养老已成为事关民生幸福和社会和谐稳定的大事，也是党委政府的民生责任所在，党委政府理应从国家发展战略的角度高度重视养老事业，将养老事业提高到义务教育的高度加以规划投入。一方面加大养老事业的财政投入。党的“两个一百年”目标提出建党100年时全面建成小康社会，相应的养老事业的财政投入也要力争在2020年前达到国际中等发达国家水平，力争养老财政投入在2020年前达到年度财政收入的8%以上、GDP的5%以上。加大财政对养老金的补贴力度，提高老人养老支付能力，大力发展养老基金，提高养老基金拨付比例。参照义务教育机制布局养老机构，按照老人人口比例设置区域性福利性养老机构。参照中小学布局在城乡遍布享受财政支持的养老机构，做到密集人群、密集社区全覆盖，老人就近就能入住价格相对低廉的福利性养老机构。这些养老机构内部工作人员福利待遇参照义务教育教师水平统一确定，不足部分由地方财政补足。

　　二、 按照需求合理化配置机构养老结构，推进资源高效运行

　　大力支持满足中等收入老人经济水平的中档养老机构，发展城区中小型和小微型养老机构，就近解决中低收入、失能半失能老人的养老问题，提升农村敬老院设施服务水平，促进其转型为服务内容较为齐全的农村养老护理服务中心。明确现有养老机构收养标准，公办养老机构只供养政策规定的兜底保障对象，其他失能或高龄的老人申请入住民营养老机构。新建尚未投入运营、运营状况不佳以及高档豪华的公办养老机构逐步转为公办民营模式，大规模向社会招标，委托民间资本运营，所有权与经营权独立，发挥市场配置资源作用。根据当地老人的消费能力和消费意愿制定接地气的机构养老发展规划，以入住率为主要指标，不超前高标准建设过多高档养老机构， 多建设中低档收费相对较低的机构养老项目。鼓励社区小微型介入式养老机构的发展，为他们的开办和运营提供消防指导和政策便利。以入住率为主要参考指标根据实际需求调整机构养老整体结构，逐步将入住率低的豪华型养老机构或设施简陋的低端养老机构改造或置换成市场需要的真正符合大多数老人的中档养老机构，推进机构养老结构从两头大、中间小的“哑铃型”转化为两头小、中间大的“橄榄型”，促进机构养老资源的有效配置。

　　三、 加强沟通认识，促进养老观念与时俱进

　　宣传劝导养老观念的更新，强化养老宏观政策的普及。倡导老人独立生活的理念，儿孙自有儿孙福，放手让成年子女独立决策、独立生活。鼓励老人多关注自身生活质量，培育老人自己的生活乐趣和爱好，降低对儿孙生活的过度专注，根据经济情况开展合理性的养老消费。鼓励社区深入家庭宣导机构养老的必然性和便利性，老人选择机构养老，不但能享受专业化的养老服务，提高生活品质，还能减轻子女负担，打消老人对机构养老服务的种种疑虑。面向老人重点介绍现行郊区养老机构的养老环境、交通设施、生活便利情况，促进老人正确认识郊区养老机构服务。社区联合空置率高的郊区养老机构定期组织社区老人前往，举行参观体验活动。通过种种手段加强与老人及其子女的沟通，转变他们传统的养老观念，促进机构养老潜在需求的极大释放。

　　四、完善扶持政策，推动各项优惠落到实地

　　出台类似床位比例要求的养老土地配比指导意见，督促地方政府积极落实养老土地划拨和配比指标，在土地规划方面专列年度养老用地需求，养老土地优惠政策的落实对公办民营真正一视同仁。将床位补贴改为按人补贴方式，直接补贴入住老人，改虚补为实补，既激发老人入住意愿，又促进养老机构提高入住率。根据民营养老机构的实情合理化降低政策补贴的申请门槛，缩短审批流程，加快审批速度。加强养老机构水电气优惠政策的执行督查，真正将养老机构水电气政策落实到位。大力推进民营养老机构企业化登记和运营，推进养老机构市场化改革，尽快形成符合金融信贷投放基本要求的具备企业独立运营要素的养老机构市场，逐步放开养老机构固定资产抵押处置限制。对其经营收支做出适当限制的条件下允许民办非营利养老机构设立分支机构，鼓励其连锁化经营。完善机构养老保险的险种设计，加大对民营养老机构的保费补贴。制定医养融合医保报销项目清单，明确报销程序和报销流程，打击骗保的同时合理化扩充医保报销比例和报销项目。

　　借鉴国际经验出台优惠政策。对企业年金出台提高免税额度、后端征税等优惠政策，设立养老设施专项支持资金，通过购买社会服务的代建方式完善各地养老设施。在不少大城市已试点基础上推广医疗照护保险制度，地方财政给予医疗照护保险机构一定的补贴，解决失能老人照护费用高的难题。

　　五、降低政策不确定性，加强经营风险管控

　　一方面，营造相对稳定的外部政策环境。政策调整事先多方征求意见，不因领导变动而频繁调整。城市建设拆迁尽早通知所涉养老机构，做出合理的迁出安置或给予相应的补偿。另一方面，完善合同和保险制度，引导养老机构加强内部风险管控。出台养老机构与入住老人的权责与义务指导意见和养老服务意外事故处理办法，明确纠纷处理取证流程和适用条款。养老机构与家属签订细化内容的入住协议，明确多种情况下各方责任与赔偿条款。对诸如老人骨折、走失、意外伤害、伙食等常见问题制定较强适用性和可操作性的协议内容。完善适应老人生活的无障碍设施、规范养老机构工作人员护理程序。明确养老机构的功能定位及分类，老年公寓接收健康老人、护理型机构接收失能或失智老人、混合型机构既接收健康老人也接收失能失智老人、日间照护中心接收半失能老人、临终关怀机构只接收濒危老人。依据养老机构不同的功能分类和风险程度设置不同档次保费缴纳标准和赔付标准。对保险合同延伸设计，允许保险公司对保险费率进行动态化调整，增强参保机构和保险公司的承保积极性。允许保险公司对参保养老机构进行安全检查，提高养老机构的风险管理能力。

　　六、务实共享养老医疗资源，切实提升医疗护理能力

　　一是推进养老机构医养结合资源的共享。已内设医疗机构的养老机构扩大服务范围，面向周边未设置医疗机构的中小型养老机构提供服务。不内设医疗机构的养老机构与邻近医疗护理能力较强的养老机构签订协议，以团购、出资共建的形式分享他们的医疗护理服务。日常的疾病预防、营养、中医调理养生等非诊疗行为的健康服务可由合作的社区医院提供。鼓励中小养老机构加盟医养融合大机构，开展集团化运营，实现集团内医疗护理资源共享。通过服务对象向周边养老机构覆盖、集团化运营，增加养老机构内设的医疗机构业务量、开药数量等，进而增加医护人员的收入。二是以功能限制区分医养融合政策。将养老机构内设医疗机构与普通的社会办医区别对待，在功能定位、服务人群、审批标准等方面单列。规定养老机构内设的医疗机构只能接诊已入住养老机构的老人，老人凭养老机构入住证明就诊。通过功能限制将养老机构内设的医疗机构与普通的医疗机构区分开来，则申请门槛可以酌情降低并加快审批速度，做到审批公平公开公正。

　　七、提高人员素质，提升服务质量

　　制定养老护理专业免费政策，定向培养养老护理从业人员，引导养老机构建立合理的薪酬及福利体系。定期对护理人员开展培训，做到岗前、岗中培训学习不间断、全覆盖，对于通过培训取得护理职业资格证书的且在养老机构工作的护理人员按月持续给予高额补贴，通过财政直接补贴护工的方式力争在数年内将在养老机构工作的持证护理人员整体收入提升至义务教育教师水平，以吸引全社会优秀人才持续从事机构养老服务业。

　　规范养老护理员技师、高级工、中级工、初级工职业资格认证，提高公信力。与时俱进地更新护理员职业资格认证要求，考核重护理实际操作技能，将标准化、规范化的养老服务操作流程加入考核内容中，并不断提升通过标准。出台机构养老的服务规范，以养老服务流程的标准化、规范化、模块化提升服务质量。加强心理抚慰、医疗康复、临终关怀等方面的服务，从财政补贴、人员职称评定、福利待遇等方面加以倾斜。加强评优评奖等激励措施。民政部门每年对辖区内养老机构按照风险防控、护理水平、服务质量等进行综合考评，给予先进机构和先进个人精神和物质奖励，并逐步将财政补贴力度与服务水平挂钩，激励养老机构和护理人员不断提升服务水平。建立养老信息电子档案，记录老人养老生活情况，供家属随时上网查询，建立家属与老人远程视频语音交流通道，定期沟通交流，真正做到老人满意，家属放心。