大力推进江苏特色田园乡村建设

                                                     (原标题：江苏省特色田园乡村建设调研报告)

习近平总书记强调，农村是我国传统文明的发源地，乡土文化的根不能断，农村不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园，农业农村问题必须要提到优先发展的战略日程上来。2017年6月江苏省委、省政府做出重大决策部署，提出建设立足乡土社会、富有地域特色、承载田园乡愁、体现现代文明的特色田园乡村，努力走出一条符合规律、契合实际的乡村发展与复兴的新路子。随着党的十九大报告中乡村振兴战略的提出，乡村振兴成为全党全社会的共同行动，解决好“三农”问题成为各级政府工作的重中之重。江苏省委省政府举全省之力建设特色田园乡村，展现了“生态优、村庄美、产业特、农民富、集体强、乡风好”的江苏农村新风貌，是对乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求的率先实践，特色田园乡村建设，是省委省政府贯彻落实中央乡村振兴战略的有力抓手和必然要求。大力实施乡村振兴战略，加快推动特色田园乡村建设必须坚持以农民为中心的发展思想，要把坚持农民主体地位、增进农民福祉作为“三农”工作的出发点和落脚点，目前首批特色田园试点乡村建设已接近一年，其成效如何有待考察，因此民革江苏省委调研组于从2018年5月中旬开始历时一个月对江苏省的特色田园乡村建设情况进行了调研。

一、调研概况

调研组共选取了盐城东台市三仓镇（兰址村、联南村和官苴村）、无锡阳山镇（前寺舍、冯巷、朱村）以及南京江宁区（秣陵街道观音殿、谷里街道徐家院、湖熟街道钱家渡、东山街道佘村）的10个村庄，地点覆盖了苏北、苏南和苏中地区，从调查样本来看，既有以农业为主导产业的村庄，也有以旅游业为主导产业的村庄，还有将两者有机结合的村庄，其业态基本能够代表江苏特色田园乡村的产业发展模式，具有一定的典型性和代表性，这些村庄在特色田园乡村建设的过程中，取得了一些值得借鉴的经验。

（一）围绕特色农业产业，打造农产品品牌。

各地积极发展根植于本地、经济效益好的农业特色产业，打造特色农业品牌。东台市三仓镇3个村围绕西瓜甜瓜等主导产业，创建国家级现代农业产业园，打造“三品”品牌27个。无锡市阳山镇坚持用现代科学技术改造农业，当地种植水蜜桃23000亩，阳山水蜜桃被认定为中国驰名商标、中国名牌农产品。

（二）振兴乡土文化，发展农村新产业新业态。

各地在保护传统文化、传承乡土文脉的基础上大力推动三产融合发展，发展精品民宿、体验农业、生态旅游等新业态，培育乡村经济发展新动能。无锡阳山将农业产业融入文化、艺术、康养、田园等多种元素，引进花间堂等十余家知名品牌民宿，打造葫芦谷等民俗文化村。南京市江宁区钱家渡以水乡特色为基调发展乡村旅游，建成6.8公里生态旅游环线以及滨水民宿等项目。

（三） 壮大新型经营主体，创新产业经营模式。

各地积极创建农业产业化示范基地，发展家庭农场、合作社、龙头企业、社会化服务组织等新型经营主体，培养壮大职业农民群体。东台市引进海升集团的现代生态农业产业化项目，深化供销合作社改革，推广“供销合作社+村级组织+专业合作社+大户”模式，发展农民专业合作社400多家，家庭农场近100家。

二、调研发现的主要问题

从调研的实际情况来看，我们发现了如下问题：

（一）部分地区对于特色田园乡村建设与城镇化发展的关系认识不到位，基层反映的用地问题较多。

基层普遍反映村庄发展的地理空间不足，希望土地政策能够松动，甚至希望耕地红线能够突破。事实上，市县可以在地区范围内进行用地指标调配，但从目前来看，这些指标大多被用于城镇化和工业化建设项目，地方政府主要以经济效益为导向考虑土地资源配置，对于特色田园乡村建设和乡村振兴战略的重要性认识还不够深刻，规划部门和国土部门在涉及特色田园乡村建设用地方面的业务衔接还不够流畅，协调统一还存在一定程度的问题。不可否认城镇化是国家实现现代化的必由之路和强大动力，但振兴乡村绝不是不要城镇化，也不是要把城乡发展对立起来，而是我国人口规模巨大的基本国情决定了乡村不能衰败，要在城镇化、乡村振兴和城乡融合的大背景下去思考特色田园乡村建设问题，要勇于解放思想，以改革的思路破解发展过程中的难题，科学引领我国现代化进程中的城乡格局及其变化。

（二）部分规划对乡村风情和农业特色体现不足，项目招投标效率较低。

部分规划设计对乡村的风情体现不够，苏北东台市三仓镇的特色田园乡村建设主要依托上世纪90年代发展起来的蔬菜瓜果产业，村容村貌方面缺乏统一规划，在乡村特色风貌塑造、田园建筑设计方面还存在较大提升空间；南京江宁区的特色田园乡村产业规划主要定位于休闲农业和乡村旅游，江宁旅游从最早的“五朵金花”到现在的“百花齐放”，遍地都是农家乐，但村庄缺乏特色农业方面的规划。另外农村的有些工程建设难以办理适用的土地规划手续进而造成无法进入招标中心进行招标，并且现有的招投标管理办法操作流程较长，而符合乡村实际情况的工程管理制度缺位，造成招投标周期长、效率低的现象较为普遍。

（三）不同建设运营模式并存，部分模式对农民利益的保障不够充分。

目前特色田园乡村的建设运营模式主要有三种：一种是以村民为主、市场参与的模式，一种是以市场为主、村民参与的模式，最后一种是政府主导的模式。这三种模式是当地在结合自身特点的基础上探索出来的，各有一定的合理性，比如自身已经具备一定的特色产业基础的村庄（东台市的三个村庄）采用了村民为主导的模式，而那些特色产业不是非常明显、需要进行大量投资的村庄采取了市场为主或者政府主导的模式，比如江宁钱家渡村由江宁旅游产业集团投资8000万元打造，江宁观音殿村主要由秣陵街道投资3000万元建设。调研发现，市场主体或者政府进行投资时，部分地区采取了将村民搬离原村庄的方式，比如钱家渡的51户村民已协议搬迁45户至龙都集镇安置，搬迁户的原有房屋等资产完全置换给旅游产业集团；观音殿的63户村民有54户搬迁至东善桥，这两个村搬迁后主要按照流转土地面积给予村民每亩田每年700元的固定分红，一旦村民在城镇失业而原来的村庄又回不去时，可能会成为影响社会稳定的隐患。

（四）乡村的空心化问题较为严重，农村创业的政策支持不足。

乡村的空心化已经成为我国农村的普遍性问题，即便在农特产业非常鲜明的无锡阳山镇冯巷，该村人口总数508人，外出务工人员有290人，留守的218人当中90%以上都是18岁以下青少年和55岁以上老人，真正从事桃树种植几乎都是老年人，年轻人不愿意学习种植技术，老年人普遍担心种桃事业后继无人；旅游产业比较发达的江宁区观音殿和钱家渡村外出务工人员的占比均在60%以上，特别是观音殿村，全村151口人当中除去那些长期定居在南京市区的人口，真正留守在农村的仅有29人，主要是10岁以下儿童和60岁以上老人。另外，我们在阳山镇召开村民代表座谈会期间有返乡大学生反映，当前农村的创业环境仍不够理想，创业政策扶持力度不够，专业人才稀缺，想组建一个销售水蜜桃的电商团队却面临招不到人的困境。

（五）乡村治理中农民的主体作用发挥不够，农民的幸福感和获得感有待进一步提升。

农民是农村的主体，特色田园乡村建设必须要维护农民群众的根本利益、促进农民共同富裕，必须要真正提升农民的幸福感和获得感。在调研过程中我们发现个别特色田园乡村建设存在“干部热情高，群众冷眼瞧”的现象，部分村民对于很多建设项目的认识参差不齐，采取观望态度，参与热情不足，这一方面说明了很多项目的长远收益可能并未和村民利益直接挂钩，另外也从一定层面反映了乡村治理方面存在问题，在日常的村级事务决策过程中未能积极发挥村民自治的作用。

三、政策建议 

（一）以土地制度改革为契机，为农村新产业新业态的发展腾空间。

深化农村土地制度改革，建立健全土地要素城乡平等交换机制，加快释放农村土地制度改革红利，把土地增值收益这块“蛋糕”切出更大的部分用于支持乡村建设；在保证总耕地面积不变的前提下，鼓励土地置换，改进耕地占补平衡管理办法，按照新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标进行跨地区调剂，积极推进土地确权和土地综合整治，为农业设施用地、集体经营用地提供空间，加快推进土地和宅基地的三权分置改革，通过城乡规划和土地利用规划等“多规合一”优化空间资源配置，为特色田园乡村新产业新业态的发展提供支持，从而开创农业农村发展新局面，推动江苏乡村振兴走在全国前列。

（二）以区域协同规划为统领，实现乡村产业布局差异化。

随着特色田园乡村试点范围的进一步扩大，如何保证特色是个大问题，各地要进行区域协同规划，因地制宜，合理调整发展侧重点，在产业定位上要注意差异化，防止区域内部的同质化恶性竞争，坚持走农业农村高质量发展之路；在村庄规划和产业规划方面要体现以农为本，没有农业的村庄不能叫做农村，缺少乡民的村庄也不能叫乡村，要遵循乡村发展规律，警惕那种把村民全部搬迁出来集中搞旅游和商业开发的做法，要结合农业供给侧结构性改革的目标，花大力气在涉农的特色产业上做文章，然后在此基础上进行三产融合发展，按照“四化同步”理念，引进农产品深加工企业，通过产业链延伸来提高农产品附加值，同时在都市圈辐射范围内适度发展休闲农业和乡村旅游，形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。

（三） 以特色产业培育为依托，探索乡村精准扶贫新路径。

乡村振兴要抓重点、补短板、强弱项，因此特色田园乡村建设要与农村扶贫攻坚任务相结合，在特色田园乡村建设试点中进一步加大对贫困村的倾斜力度，对其进行特色产业培育和专项资金支持，同时引导社会资本参与脱贫攻坚，既要做到老特色的“有中出新”，也要做到新特色的“无中生有”，着力推动贫困村的特色产业发展，通过产业振兴进行精准扶贫，激活贫困村发展的内生动力。另外，调研发现苏北地区农村以分散居住为主，整体居住条件较差，同时也不利于土地资源的集约利用和公共服务的集中供给，可以结合特色田园乡村建设，推进苏北地区农村集中居住，塑造具有当地特色的田园建筑，打造苏北地区农房建设的样板工程。在特色田园乡村建设的过程中，要积极探索符合农村实际情况的工程建设管理制度，提高招投标的审批效率，同时建议将特色田园乡村建设的验收时间从一年延长到三年，为特色产业的培育提供较为充裕的时间保障。

（四）以保护农民利益为前提，构建乡村建设运营管理新模式。

特色田园乡村建设在前期试点过程中，各地探索出了不同的模式，这些模式在一定程度上都促进了农村的发展，但各种模式对农民的收益保障存在较大差异。要结合土地确权和三权分置改革，以保护农民利益为前提创新特色田园乡村建设运营管理模式，鼓励农民通过土地和房屋入股、股份合作等多种形式参与特色田园乡村的产业化经营，构建农民和新型经营主体之间的利益联结机制和长期合作分红机制，使得农民、村集体和市场主体都能够从特色田园乡村建设中获得长期收益，调动各方参与的积极性和主动性。

（五）以创新创业优惠政策为导向，吸引各类人才回流乡村。

乡村振兴，人才是魂，要加大对返乡下乡人员创业创新的政策扶持力度，支持返乡下乡人员通过承包、租赁、入股、合作等多种形式创办新型农业经营主体，鼓励返乡下乡人员组建创业团队，与其他经营主体合作组建现代企业、企业集团或产业联盟。减少农村创业创新审批事项，并给予新创企业一定的税收减免，各类涉农财政支农项目和产业基金尽可能将符合条件的返乡下乡人员纳入扶持范围。对返乡下乡大学生自主创业的，给予一定的创业补贴和资金扶持，积极探索创业培训与技能培训、创业培训与特色产业培育相结合的培训方式，提高创业创新成功率，同时完善返乡下乡人员的社会保障政策，解决其后顾之忧。

（六）以农民满意为根本，打造共建共治共享的乡村治理新格局。

完善特色田园乡村建设的考核标准，避免建设当中重硬件轻软件的趋向，以农民满意为根本，引入第三方机构定期进行村民满意度测评，调查村民在乡村建设过程中的幸福感、获得感和安全感。在特色田园乡村治理过程中既要充分发挥基层党组织的作用，以党的领导统揽全局，还要积极推动村民自治，培育富有地方特色和时代精神的新乡贤文化，通过文化振兴和组织振兴推动乡村振兴战略，组建村民自治理事会、村民自治监事会等机构来进行村民日常事务自决，发挥其在乡村治理中的积极作用，打造共建共治共享的乡村治理新格局。

江苏民革特色田园乡村建设调研组成员：陈星莺，薛国安，程永波，唐明珍，叶美兰，唐润，张丽霞，胡臣友，姚琦，刘卫红，崔曙平，张浩，关雪妍，张聿华，齐雪等。