以全要素网格化治理创新 打造基层社会治理新格局

摘要：2017年以来，中央专门出台了关于加强和完善城乡社会治理的意见，明确提出要促进基层群众自治与网格化服务管理有效衔接，拓展网格化服务管理，加强城乡社区治安防控网建设，提升社区矛盾预防化解能力。省政府也发布了创新网格化社会治理机制的意见，并在全省布局创新试点工作。根据民革江苏省委年度调研工作安排，民革江苏省委员会、民革淮安市委员会组成调研组，于2018年6月赴南京、常州、泰州、宿迁等地开展全要素网格化社会治理创新专题调研，通过实地走访、集体座谈、流程观摩等方式，对我省各县市网格化社会治理基本情况以及运行机制、网格设置、人员配备、财政保障等情况进行梳理、归纳，总结现有网格化社会治理的不足及对策，研究创新网格化治理的路径和模式，提出合理化对策和建议。

创新网格化社会治理机制是省委省政府贯彻落实党的十九大会议精神、着力推进社会治理创新、提升社会治理体系和治理能力现代化水平的一项重要决策部署，也是健全基层综合服务管理体系、服务城乡社区居民的有效途径，更是满足人民群众对美好生活新期待新要求的具体实践。习近平总书记在十九大报告中从统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的高度，对加强和创新社会治理进行了深刻阐述，提出完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，打造共建共治共享的社会治理格局。

2017年下半年开始，我省先后在南京玄武、南京江宁、南京栖霞、无锡滨湖、无锡新吴、徐州铜山、常州天宁、苏州吴中、苏州吴江、南通崇川、连云港海州、淮安清江浦、盐城大丰、扬州宝应、镇江丹徒、泰州姜堰、宿迁泗阳等地试点网格化社会治理创新工作。目前，全省按照“网格统一规划、人员统一配备、信息统一采集、资源统一整合、服务统一标准”的要求，规范设立网格13万余个，配备专兼职网格员近30万名、其中专职网格员6万余名。省内各地市因地缘、经济、人文等因素影响，在全要素网格化社会治理创新中呈现出不同的发展特点，打造了丰富的创新亮点，为全省全要素网格化社会治理创新提供了一系列有益的经验。

一、全要素网格化社会治理创新工作实践经验

网格化社会治理是解决群众“最后一公里”问题的重要手段，将“全要素”引入网格是基层社会治理创新的一项创举。近年来，各地在落实全要素网格化社会治理创新过程中，直面问题和矛盾，围绕“一张网”、“五统一”工作布局，以网格为基础、信息为支撑、中心为平台、联动为纽带，推动社会治理重心向下移，在解决基层社会治理源头信息采集难、安全隐患发现难、部门力量资源融合难等难题上打造了一批在全省有影响、全国有声音的治理品牌，有力促进了社会大局持续和谐稳定。

——全局部署有序推进。坚持全省整体推进，顺利出台网格化社会治理省标，基础建设、联动中心、数据规范等工作初步完成，以“事项准入、治理责任、多元共治、数据共享、法治规范”五张清单形成网络全面覆盖、能力全面提高、基础全面夯实的“一张网”标准体系，“三步走”实施路径稳步推进，南京江宁区“全要素网格”、苏州吴中区“综合治理大联勤”等先进做法成效明显，基层网格“小盆景”逐渐成长为“大森林”。

——基础环节做实做牢。按照“五统一”要求科学划分城乡区域，全面设置社会治理综合网格，网格划分紧密衔接、全域覆盖。选优配强网格人员，由社区“两委”成员、社区工作者融入网格队伍，打造能干事、会干事的专兼职网格员队伍。以信息采报、便民服务、矛盾化解、隐患排查、治安防范、人口管理、法治宣传、心理疏导为重点的网格服务触角得到进一步延伸。网格组织、队伍、机制、资源等方面实现了深度融合，网格员队伍专业化职业化水平持续提高。

——信息技术充分运用。按照“向下推、向上报、部门联”的思路强化大数据运用，先后开发建设省市级社会治理大数据中心和县级智能应用服务平台，实现政法综治专业数据、政府部门管理数据、公共服务机构业务数据、互联网数据的集成应用，基本建成社会治理大数据智能应用服务一期平台，汇聚14个省级部门8406亿条、试点县区4358万条基础数据。智能分派、精准推送，扁平指挥、高效处置的信息流转模式初步建立，全要素网格通App中民生服务、综合执法模块不断完善，为及时解决群众诉求提供有力支撑，试点地区非警务类警情下降40%左右。

——狠抓县镇枢纽建设。完善县镇村各级综治中心建设，采取集中办公或派员集中办公模式，矛盾纠纷调处、涉法涉诉信访等平台整体进驻，高效办公。在各级党委领导下，政法、组织、民政、公安、司法、人社等部门强化主管责任，将条线工作融入网格化社会治理。网格工作例会、巡查走访、情况报告、考核奖惩等制度得到较好执行。

——联动联抓多元共治。发动社会力量打破壁垒、整体联动的网格化社会治理新格局逐渐形成，初步实现统筹规划、资源共享，按照职责权限进行分类派发的工作机制，联动处置闭环流程基本形成。多部门联合商讨、协同处置复杂困难的社区服务和管理问题的能力初步形成；有经验、有威望、有才能、有特长、有人缘、有热情的群众不断加入网格化社会治理队伍，“社区智库”不断壮大，网格化社会治理的知晓度、认知度和影响力不断提高。

二、全要素网格化社会治理创新工作存在问题

党的十九大以来，省委省政府面对错综复杂的经济发展形势，始终坚持把社会治理工作放在改革大局中定位谋划，经过近一年的试点摸索，我省在全国率先构建了在大数据、人工智能高度融合运用下的“全要素”网格化社会治理模式，打造出了一批闪亮的社会治理新名片，但与此同时，新形势下的社会治理创新对长期存在于基层的旧思想、老办法产生了一定的冲击，在基层社会治理中出现了一些不可忽视的困难与问题。

1、党建引领红利没有得到充分释放。党建是一切工作的基础和终点。只有抓好党建这个龙头，将党建作为全要素网格化社会治理工作的引领和保障，充分发挥各级党组织的战斗堡垒作用和党员干部的先锋模范作用，积极推进党建工作与社会治理工作深度融合，才能从源头上保证改革创新取得实效。但在具体实践中，部分地区仍然将社会治理简单的划归为行政管理范畴，习惯于把“行政命令”的老酒倒进“全要素网格”这个新瓶子里，部分地区在推行全要素网格化社会治理改革中，甚至完全忽视了党建引领的基础和核心作用，党建引领改革的优势没有得到发挥，大部分地方落实党建引领时只关注组织架构与文件制度，很少在实际工作中引导发挥出党员干部的作用，党组织和党员在网格中客观上没有存在感，主观上参与的意愿不强，导致党建引领“挂名”不“挂帅”；有的社区党委书记尽管兼任了基层网格长的职务，但因为承担了大量创建评比考核等行政性工作，在社会治理方面很少从党建思路上通盘考虑全局问题；各级党组织习惯于将社会治理改革与行政管理划等号，或是简单的将改革创新工作推给政法综治部门。县区党委书记很少担任社会治理改革工作领导小组主要负责人，大多是由政法委牵头负责，在协调全局方面明显存在能力不足、沟通不畅等问题；因为缺少党建引领这个主心骨，相关部门的协调配合程度低、深度融合效果差，社会治理主体的专业化运作水平不高，服务能力偏弱，直接导致网格党组织的战斗堡垒作用发挥不明显，缺乏汇集各方力量的“统率力”、“向心力”和“凝聚力”。

2、专业队伍建设存在极大地域差异。网格员队伍是否高效稳定是影响改革创新最直接、最现实和最关键的因素，目前我省各地的普遍做法是，以村居两委干部为骨干，配以专兼职网格员从事社会治理工作。兼任村居“两委”成员的网格员大多承担了经济发展、民政优抚、劳动保障、计生卫生、文化体育等多项具体工作，日常工作已经占据大量精力，在完成本职工作的同时还要参与网格化社会治理创新，工作内容与压力大幅增加，但个人经济待遇却没有随之提升，因此很难长期保证工作热情；专兼职网格员在各地薪资待遇差距巨大，经济发达地区可以达到6000元/月以上，而相对薄弱地区只有200元/月（2400元/年），与社会工作者薪资待遇全额纳入财政预算相比，半数以上地区的网格员待遇没有得到财政保证，基层自筹经费的运转模式很难解决网格员的待遇问题，与社工以及劳动、民政、司法等条线协管协理人员相比，专兼职网格员工资水平明显偏低。一些年纪轻、学历高的网格员基本没有基层特别是面对群众的工作经验，职业归属感相对薄弱，在面对基层矛盾纠纷时没有威信、缺少抓手，再加上缺少上升渠道、激励措施，相当数量的网格员在工作上主动作为的意愿不足，将网格员工作当做“中途站”和“避风港”，习惯于机械式地“应付”上级布置的任务，导致网格员队伍流动性较大，稳定性不够，这已经成为制约网格化社会治理创新工作发展的瓶颈。

3、多元共治格局还需高点定位谋划。从全省来看，各级党委直接领导社会治理的力度仍然不足，党委一把手很少担任改革创新工作负责人，即便兼任领导小组（指挥部）组长（指挥长），也大多选择由综治办主任具体负责，这就导致综治部门在牵头组织、公安、人社、国土、住建、城管等部门时力不从心，齐抓共管的合力很难迅速形成，多元共治的各个参与方也缺乏对应权属职责，工作整体推进难度偏大；城管、住建、公安等部门在源头上没有深度融入全要素网格化社会治理系统，条线工作仍然习惯向上级主管部门负责，导致上级交办的问题解决得快，网格发现的问题解决得慢甚至不愿推动解决，一些需要跨部门、跨领域协调推进的疑难问题统筹协调难度太大。担任兼职网格员的警务协助人员、安全协理员等面临着同样问题多线上报的困境，网格员日常排查出问题，特别是一些违章建筑、物业管理、安全隐患、物业纠纷等方面比较棘手的问题，往往由于部门协作不强、联动机制不畅，容易出现复杂问题无人解决，简单问题只能自己解决的局面，甚至对发现的重大隐患问题也得不到上级部门的重视，问题始终停留在派单与交办过程中，始终无法快速解决。广大群众参与社会治理的热情不高，关注不多，95%以上的网格信息来源于网格员与条线信息的报送，很多群众不知道网格化社会治理的内涵、不了解运转流程，甚至不相信治理成效，遇到问题更信赖市长热线；各类社会组织受限于自身发展水平，很难在社会治理创新中有所作为；一些农村地区对网格化社会治理创新的初衷与做法不了解、不理解、不信任，时常有负面言论和抵触情绪。

4、数据信息交互存在诸多不利因素。全要素网格化社会治理创新的关键在于“全要素”融入网格。目前，省政法委已经建立了省级社会治理信息平台，基本建成了涵盖实有人口、特殊人群、重点场所、矛盾纠纷等方面的数据库，为化解社会矛盾、维护社会稳定发挥了重要作用。但从实际使用来看，与公安、住建、计生、民政、劳动等部门已有的平台系统尚未打通，许多可整合的资源还未实现真正整合，因为部门统属、信息安全等原因，绝大多数已有的信息平台几乎无法在基层实现整合，只能被动依靠省级部门甚至是国家部委的自行调整。在省平台运行的基础上，一些县市还推出了自主研发的治理信息平台，如泰州市就自主开发了一套社会治理信息平台，与省平台“两网”共用，基层网格员既要向市平台登录信息，也要向省平台登录，人为地增加了工作量；此外，平台信息整合进度严重不够，条线部门的信息平台一直存在，很多网格员反映相同的问题需要在不同的平台系统重复申报，大大增加了基层的工作量。同时，因为数据不互通，同样问题在不同部门、不同平台中存在着截然不同的处置流程与办理时限，给基层网格员与职能部门带来很多困惑；县区信息中心大多采用派员进驻的方式集中办公，进驻人员负责在不同平台系统之间转录数据，增加了事件流转的繁复程度。一些基层网格员反映省平台处理速度过慢，经常出现无响应的情况，严重影响了正常工作的开展，作为技术支持的第三方电信公司基层工作人员在维保服务上也不到位，部分问题的解决不够及时，有的甚至严重影响到平台信息的上报、流转、处置。部分地区网格员队伍信息化程度不高，有的地区只有网格长持有移动端平台，专兼职网格员、网格党员、网格志愿者发现问题通过微信等方式发送给网格长，再由网格长甄别后录入平台，降低了流转效率，信息流转闭环也被打破。省平台对录入信息的处置没有追加功能，在问题解决后不能做补充记录或追加操作的选项，一些复杂问题在平台中的表现形式较为简单；多方配合处置的问题，协同配合一方在不结案的情况下看不到问题处理进度，难以根据实际进展提供有益帮助，在多部门联动时没有实现数据共享和协同配合。绝大部分村居干部解决问题能力很强，但因为年龄偏大、文化程度不高，使用电子产品存在一定的困难，对于过分复杂的信息系统难以驾驭。这些问题都需要我们在接下来的工作的认真考虑对策并加以解决。

5、工作考核机制需要更加精细有效。目前以信息平台为中心的社会治理创新中，基层单位的事件录入与解决情况是最为关键的考核点，部分基层网格员反映，省平台系统要求每日晚间20:00-22:00网格员要维持最低每10分钟上报一条信息的设置并不合理，基层网格员普遍认为将社会治理工作与信息上报数量挂钩并不合理，有的基层网格员为了完成任务，故意选择录入诸如发现零星垃圾、车辆无序摆放等容易完成的工作信息上报，原本简单的事情反而经历了拍照取证、信息上报、中心分派、自行处置、拍照证明整改、结案等诸多流程，让社会治理改革在一些地方成为了面子工程、政绩工程与形象工程，背离了开展全要素网格化社会治理创新的初衷。对于安全隐患排查、药品食品监督、市场运营管理等专业性较强的工作，基层网格员在信息采集、预判、监管方面难度较大，应当在数据与工作考核中予以区别对待。此外，一些地区将群众评议作为占比较大的考核评分项，致使网格员在协调处理邻里纠纷，物业纠纷等问题中不敢担当，面对错误行径不敢指出，宁愿做息事宁人的“老好人”，一定程度上影响了工作考核的效果。

三、提升全要素社会治理创新工作的思考和建议

1、以党建引领为抓手，构建共治平台、做实治理单元。各级党组织要切实肩负起引领社会发展的核心作用，在基层社会治理创新中按照“党委领导、政府主导、社会参与”的工作思路，推进党建网格和综治网格“两网”乃至“多网”融合，加快形成共享共治机制，做实治理单元。一是发挥党建引领作用。鼓励县区委书记担任全要素网格化社会治理创新工作协调机构负责人，党政主要领导亲自过问改革创新具体工作，避免出现政法综治部门牵头不力的尴尬局面。按照“党建全覆盖”的原则，优化网格党组织建设，在现有支部建在网格上的基础上，有针对性的建立楼群党支部、楼栋党小组，由有威望的退休党员担任支部书记，打造立体式党组织架构，划分党员责任、明确组织职责、设立示范岗位、延伸服务触角。网格党组织与驻在机关事业单位党委开展党建联席共建，鼓励机关企事业单位党员干部进入网格，发挥专业优势，认领服务岗位，实现资源共享；在非公企业成立联合党支部，新社会阶层和行业协会设立条线党支部，在重点项目建设等领域设立临时党支部，把各类党员团结在社会治理的方方面面，将社会治理的内容细化进各行各业。二是创新优化网格设置。坚持分类设置原则，对纯居民住宅小区，学校医院、商务楼宇，自然村落或村民小组进行分类划分，将居民网格与专属网格适当区分，以商住房屋为基准，将居民信息、流动人口、安全隐患、巡察信息、警务信息等与之关联，以房定人、人随房走，形成实时数据分析，舆情动态分析，综治与公安监控探头共享的网格划分与治理模块。基层网格设定全省通用的信息编码，以此作为该网格在社会治理中的“身份证”，在醒目位置设置公示牌，公示网格员姓名、联系方式、工作职责和网格四至范围，有条件的网格还应与加快“互联网+”模块，通过移动网络公开有关网格信息，为网格数字化管理打好基础。三是打造稳定网格铁军。针对网格员缺口和流动性较大等问题，各地市应进一步完善网格员选拔招录、进入退出、薪酬晋升等工作机制，特别是在网格员薪酬待遇方面，必须将人员经费纳入同级政府财政预算，由设区市财政兜底，县区财政配套，地方财政补贴的模式，原则上网格员薪酬待遇应当与当地社区工作者的薪酬待遇持平，同时定期向社会公开招录，选拔一批热情高、素质强、业务熟的网格员充实到队伍中来，配齐配强村居网格员，放宽选人学历、年龄等要求，尽可能将那些熟悉本地情况、有一定威望、能够发现问题、解决矛盾的人才纳入网格员队伍。要打通网格员上升通道，建立优秀网格员进入村居“两委”的选拔任用机制，可参考“三支一扶”、“大学生村官”等，每年拿出一定数量的行政事业编制，面向优秀网格员定向招录，让网格员“干事有盼头、待遇有保障、晋升有渠道”，激发网格员荣誉感。坚持专兼职网格员合作互补的工作机制，将片区警辅人员、环卫人员、条线协管人员、大学生村官、社区志愿者纳入网格中来，充实网格力量，保证每个网格有8名以上的专兼职网格员。四是形成多元共治格局。努力打造“社会参与、群众参与、志愿服务”三驾马车齐头并进的治理局面，积极主动引导社会组织参与，在符合条件的社会组织建立党支部，纳入社区党委统一管理，动员社会组织力量参与社会治理工作。积极寻求各层级驻区单位帮扶共建，围绕各个单位业务优势，有针对性地认领基层治理难题，建立问题清单，实实在在地解决老百姓的实际问题。在旧城改造、小区物管、环境整治等难点、热点问题上，充分发挥居民在基层社会治理中的主体作用，促进政府治理与居民自治良性互动，鼓励基层群众看齐“朝阳群众”。将各类志愿者作为网格化社会治理工作的重要一环，鼓励各类公益力量组成的“扁平化、开放式”志愿者服务团队，针对不同志愿者团队的活动领域，协助政法干警、综治干部等专业力量提升社会治理的群众知晓度与参与度，实现群防群治、共建共享。

2、以要素下沉为重点，打通信息壁垒，凝聚治理合力。“全要素”网格化社会治理创新的成败关键在于各类要素是否能够真正整合、融为一体，将社会力量有机统一起来，形成优势互补、协同共建的新格局，各地要坚持“大融合、大联动、大治理”的思路，突出特色品牌，以互联网与大数据为依托，建立部门联动、涵盖网格、链接居民、上下统一的智慧化网格服务平台。一是实现信息平台“大融合”。将目前使用的各类政务信息、投诉举报、社会治理、安全监管等方面的信息平台有机统一，全省上下统一使用省平台，各地不新建其他综治平台，真正做到“一张网”，其中涉及到社会治理的人员居住、流动人口、就业失业、低保贫困、司法矫正等信息通过专用接口进入综治信息平台，减少基层在信息录入环节的重复劳动，并尽可能实现实时更新、实时传输，确保平台数据库完整可信。整合环保、城管、住建、物价、文化、劳动、民政等投诉举报热线到社会治理信息平台，实行统一受理、联动处置、综合评价。网格员采集的信息也可通过平台分派到各个职能部门，提高问题解决的效率。条件允许的情况下，将公安“天眼”、交通、环保、住建、水利、市监等领域的视频监控引入信息平台，建立实时、灵活、高效、直观的分布式立体化应急指挥系统，并制定规范、合法、高效的使用制度，实现分级审批使用，提升社会治理在信息采集方面的效率。二是实现职能部门“大联动”。以不增员、不增编为前提，按照“权随责走”的原则将“12345”、市场监督、城市管理、物业管理等投诉举报平台纳入社会治理平台，共同办公、快捷流转。同时将市场监管、城市管理、司法管理、等管理力量下沉到基层，试点在镇街成立综合执法局，打通部门壁垒、提高问题解决的效率。按照“采办分离”的原则制定信息采集流转程序，网格员在巡察中发现的问题直接转交基层平台，由相应职能部门处置；难以处置的向上反馈，直至问题得到解决。进一步优化平台流转方式，对基层反映多部门联合处置中存在的问题，要及时修改相应联动流程，让参与社会主义会理的各方信息共享、权责分明。三是实现网格闭环“大治理”。统筹目前各类信息管理系统的建设、管理、应用，制定出台统一的技术规范、建设标准、分拨流程、打造信息化建设与应用的统一标准。不同部门收到的问题线索，统一交由本级社会治理平台汇总分类，再依据工作内容分部门、分级别交办，避免同样问题重复交办，保证一个问题一次交办，将自采集事件及其他来源的社会管理事项全部纳入案件登记和处置流程，实现对所有事件的统一受理、统一分拨、协同处置和结果反馈，形成事件接收、事件分拨、跟踪处置、审核结案、结果反馈等功能的闭环管理。建立健全例会制度，分析研判社情、掌握民情动态、研究解决重大问题和协调安排阶段性重点工作，为党委政府科学决策提供有效参考。通过网格大治理，确保95%的矛盾纠纷在网格中解决，90%的安全隐患在网格内发现。

3、以群众满意为目标，实现精细服务，提升治理水平。“全要素”社会治理创新始于群众需求，终于群众满意，各地要牢固树立“服务越到位、管理越好办、群众越满意”的理念，通过网格化服务平台为群众提供专业化、特色化、精细化的服务，彰显社会治理实际成效。一是以精准服务提升群众满意度。推行“一门受理、全科服务”新模式，为居民提供“一站式服务”，将社会治理平台作为群众反映问题的“处理器”。积极通过网格、热线、网络等多种途径，收集、汇总、运用、处理好各类信息。网格员做到“一日多巡”，定期采集网格内流动人口、困难群众、特殊群体等信息，发现影响社会安全稳定和谐的问题及时上传便于信息研判，为党委政府提供决策依据；对收集到反映治安安全、环境污染、公共服务不到位等引发的涉众性和突发性事件，及时上报到网格化社会治理信息平台，由网格化社会治理平台自动按程序流转到职能部门和属地，并呈报相关领导，采取应对措施，及时处置到位。建立健全对问题交办的双向考评机制，不单纯以信息采集与问题解决数量作为评价社会治理工作的唯一指标，杜绝简单地以满意度评分判定社会治理成效，要建立起事件分析、平台流转、处置评价等多环节评价体系，将恶性、群体事件发生数、新闻网络媒体负面曝光等作为扣分选项，建立起更加真实可信的评价体系。二是以互联互通提升治理水平。打造移动网络端口互动平台，同时按照“一张网”的要求，将全省功能类似的政法、综治类App进行整合“瘦身”，实现“一网走天下”，社会治理平台收集、整理、研判的各类信息，可根据实际以适当形式向辖区群众播报，让广大群众足不出户就能知晓辖区事故、安全隐患。同时，积极探索将社会治理平台与手机App相连接，让居民可以方便快捷的使用移动端上报信息，激励广大市民参与综合治理、平安创建，打造“朝阳群众”式的群防群治局面，足不出户就能将问题传达给有关部门，形成共建共享良好氛围，实现治安防范由简单人力型向技术密集型转变。三是以数据分析扩大治理成效。信息化时代离不开“大数据”思维，要在社会治理平台信息流转、汇总、分析、研判的基础上，从提高社会治理的可预见性、精准性和高效性上入手，形成社会治理变革的基础性力量，通过汇集包括刑事案件、重点人员、安全事故、失独家庭、贫困居民等敏感且重要的实时数据，建立起易于统计、便于使用的数据分析系统和具备科学统计、分析研判功能的社会治理云图，探索建立起24小时电子动态巡察、重点人员预警监管、老弱群众健康智能护理等依托社会治理平台的智能化、智慧化、信息化、科学化的社会治理服务新领域。