关于切实加强保护农民土地权益的建议（2004年）
发布日期：[ 2005-03-08 ]
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关于中共十六大提出，要逐步消除城乡二元结构，统筹发展城乡经济，将解决“三农”问题作为实现“全面建设小康社会”的奋斗目标之一。江泽民同志在2003年全国“两会”期间指出，“农业、农村和农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的首要问题。农业兴、百业兴，农民富、国家富，农村稳、天下稳。”胡锦涛总书记也曾就“三农”问题作出重要指示：“把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重”。但是，中央的“三令五申”并不能迅速改变城乡二元格局；相反，在各地经济快速发展的过程中，如何保护农民的合法权益，特别是土地权益越来越成为一个亟待解决的突出问题。据统计，最近十多年间，城市通过“廉价征地”从农村也就是从农民手里“积累”了2万亿元人民币，而农村里一批“无业、无地、无社会保障”的“三无”农民大量涌现。一段时间以来，一些地方出现失地、失业农民集体上访事件不断，影响社会稳定。如果这种局面不能得到及时改变，不仅会挫伤农民的积极性，动摇农业基础地位，还可能会危及到社会主义市场经济发展的全局。经过调查研究，我们发现，我省当前围绕土地等农民权益主要存在以下诸多问题：
1、随意占用农民土地现象严重，土地资源浪费比较普遍。在城市化进程中，一些地方政府特别是县（市）、乡（镇）政府，大搞“圈地运动”，随意突破城镇建设用地指标。我省城镇体系规划提出到2010年城市化率达到50%时，需新增城镇建设用地100万亩。据国土资源部门汇总各市、县（市）城市规划相关数据显示，到2010年城市化率将高达74%，需新增城镇建设用地340万亩，比计划指标超过240万亩。一些地方盲目兴办各类工业园区和开发区，未批先用或少批多用土地的现象更为普遍。比如，中国超大集团南京公司已经租用了两个乡镇的2800亩土地，准备用三年的时间建成占有10万亩土地的生产企业基地。一些群众说，今天的政府，用后代的土地发展现在的经济；用后人的钱建设现在的“城”。因此，必须从真正保护最广大人民群众的根本利益出发，坚决把土地市场秩序治理整顿好。
2、失地农民补偿安置中存在诸多问题，对群众合法利益保护不够。一些地方对征地后农民补偿资金标准低，且不能及时到位，甚至被克扣、截留，直接损害征地农民切身利益。国家重点建设项目如高速公路、铁路、水利等基础设施征地量大，失地农民数量多，征地补偿安置标准，虽经数次调整，每亩也只有一万元左右。但就这样低的土地补偿费农民能直接拿到的也只有几千元，其余的有的被截留，有的被村集体经济组织用来兴办企业。这些新办的企业大多规模小，水平低，很难抵御市场风险，一旦倒闭，资金血本无收，农民失地又失业，后果不堪设想。
3、农业税一定程度上成为农民的负担。对农业和农民征收税费，是在国民经济欠发达条件下的一种选择。随着整个国民经济的快速发展，随着农民收入增长缓慢、城乡收入差距不断扩大，其不合理性日益突出。九届全国人大代表、原北京大学校长吴树青教授分析说，从1990年到2000年，除提留统筹和各项社会负担外，国家从农业征收各税总额由87.9亿元迅速增加至465.3亿元，增长4.3倍。另有学者统计，中国城镇居民人均税赋37元，而中国农民人均税额146元。
中国作为一个农业大国，“三农”问题始终是关系国民经济和社会发展的核心问题。只有广大农民的权益得到保障，收入水平大幅提高，实现城乡经济统筹发展才有可能。省委会通过调查研究，提出如下建议：
一、明晰土地所有权具体归属，改革现行征地制度，全面保护农民的土地财产权。
土地是农业最基本的生产资料，也是农民安身立命的生存资料。家庭联产承包责任制下的土地承包，曾经改变了“一大二公”，调动了农民的生产积极性。时至今日，承包责任制的政策威力已经得到充分释放，承包土地的办法已远不能适应市场经济的发展形势。
耕地被大量征占的根本原因在于，现在的农民集体土地所有权的具体归属不明晰。农村土地归农民集体所有，这在有关重要法律中都有规定，但是，在集体所有制下，“谁”真正拥有土地，实际上是不明晰的。农民作为集体组织的成员，都平等地拥有对集体土地的“人人有份”的成员权，但并不拥有按份分割土地所有权的权利，农民“人走权失”，“退出权”被剥夺。“集体产权”的这种特征，使得集体与农民在权益关系上很模糊。如果我们能突破土地使用权转让，真正做到“耕者有其田”，农村就容易改变资本缺乏的局面，使“三农”走向良性循环。
如何真正明晰土地所有权的归属问题，可借鉴两种做法：一是以国务院发展研究中心农村部部长韩俊等为代表提出的建议，将土地农民集体所有制明确界定为农民按份共有制，使农村集体经济的每一个成员都按份享有农地所有权，从而农民按份共有的土地权利可以合法继承或转让、抵押、赠送等；二是切实贯彻《农村土地承包法》。
2003年制定的《农村土地承包法》赋予农民以不可剥夺的土地承包权，详细地规定了发包方和承包方的权利和义务、承包的原则和程序，加大了对农民土地承包权的保护力度，确认土地承包经营权可以依法转包、出租、互换、转让和继承。强化了农民的土地承包权，使之成为一种独立的物权。可见，只要把《农村土地承包法》真正落到实处，那么，农民的土地承包权就相当于事实上的所有权。这样，就可避免出现以往的诸如农民事前毫不知情、事中无任何谈判权、事后得到很少补偿的事情。
现行土地征用法律存在不尽合理、不够健全之处。对征用土地的用途没有作出明确的限定，以致一些地方政府的审批权成了城市开发商掠夺农民土地的工具。所以，改革现有的征地制度势在必行。应当把征地范围清晰化、征地方式市场化作为现行征地制度改革的目标。首先，必须明确界定征地的条件，严格区分公益性用地和商业用地，公益用地可以由政府征取，但必须提高补偿标准，解决好失地农民的就业问题；商业用地不能征取，用地者只能向农民购买，土地价格由双方协商确定。其次，要完善征地程序。关键是建立土地征用的协商机制和司法裁决机制，把征地过程纳入规范化、法制化的轨道。
二、建立合理的失地农民社会保障机制，有效保护失地农民的生存权、发展权。
伴随着快速的城市化过程和城市的外延拓展，失地农民越来越多。土地非农化后急剧升值，成为社会关注和争夺的热点。让土地的价值在农民身上得到体现，这是我们解决失地农民利益的根本出发点。
第一，保障失地农民的利益，合理补偿是关键，补偿必须符合市场经济规律。现行法律规定的征地补偿费，是按照土地原用途的年产值倍数来测算的，没有体现土地的潜在收益和利用价值，没有考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能，更没有体现土地市场的供需状况，不符合市场经济规律，也不符合国际惯例。所以，对失地农民进行补偿既要提高标准又要符合市场经济规律。
第二，妥善安置是征地补偿的根本，安置要给失地农民提供长期稳定的生活保障，重点解决好失地农民就业、创业和社会保障问题。目前，有以下几种做法：一些有条件的用地单位，在适当就业培训后，优先招收被征用土地的劳动力进入生产企业就业。在上海、重庆等地，征地后失地农民统一由政府劳动部门负责，统一进行就业培训，统一安排包括劳务输出等就业方式。这种做法，由政府负责，农民更放心。政府还应加强对农民的职业技能培训，提高其素质和就业能力。
再次，政府可以用优惠条件提供部分土地，按照规划确定的用途，由被征地农民集体和农户从事开发经营。留用地隐含的地价是对征地补偿的补充，表现为留用地开发经营带来的长期收益或就业岗位。
另外，还要建立失地农民的社会保障。一是纳入城镇社会保障体系。比如，浙江嘉兴市对16周岁以上、符合社会养老保险统筹费条件的被征地失地人员，由劳动部门为其设立社会保险个人帐户，达到退休年龄的，按月发放养老金。二是参加商业保险。苏州市对劳动力实行货币安置，并签定货币安置协议。劳动力的医疗保险费由政府征地服务机构负责向保险公司投保，给予约定的医疗保险费至60周岁。对保养人员采用商业保险办法实行保养安置，由负责征地的单位为保养人员统一向保险公司投保，由保险公司按月发放保养金。三是建立小城镇社会保险，这一工作上海正在推行。具体做法是“24+x”，以上年社会平均工资的60%作为基数，“镇保”的基本费率为它的24%。X是补充保险，企业和个人在参加“镇保”并按24%的缴费比例缴纳社保费后，根据自身情况，自愿选择缴纳补充保险。
三、取消农业税，逐步实现城乡统一税制。
从公平性和城乡一体化的标准衡量，我国当前向农民征税是不合理的，这实质上是一种让穷人纳税的政策。从长远发展来看，我国需要在农业税上进行大的突破。农业税在国家财政总收入中的比重是很低的，以2001年计，仅占国家财政总收入的3.14%，总额为481亿元。国家财政近几年每年都以20%以上的速度递增，仅递增部分就超过2000亿元，可以看出国家已具有免征农业税的承受力。我们建议逐步取消农业税，全方位保护农民的权益。日前，国务院农业和粮食工作会议已经决定，把逐步降低农业税率，直至取消农业税作为深化农村税费改革的基本方向。从江苏来看，2002年全省财政收入比2001年增长400多亿元，若在全省范围内取消农业税，1年完成只需动用全省财政收入增量部分的10%；若分2年实施，每年只需动用全省财政收入增量部分的4—5%。这一政策的实施，将惠及占全省总人口70%的5000万农民，所产生的社会效益是极其巨大的。
