关于进一步推进我省户籍管理制度改革的建议（2002年）
发布日期：[ 2005-03-08 ]
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中共十五届五中全会提出：要不失时机地实施城镇化战略，积极稳妥地推进城镇化。我国推进城市化条件已经成熟。提高城镇化水平，转移农村人口，是我国优化城乡经济结构的重大措施，可以为经济发展提供广阔的市场和持久的动力。人口城市化与经济现代化有着直接的联系。2001年3月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对传统的城乡分割型户籍管理制度将进行重大改革。
我国现行的户籍制度是在计划经济体制下建立起来的，对于减轻城市的就业压力，加快工业化的发展，起到了一定的作用。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，特别是我国加入世界贸易组织后，城市化战略的深入实施，现行的户籍管理制度已不能完全适应经济建设和社会发展的需要，严重阻碍了人口资源的优化配置和人才的流动，阻碍了城市化、城镇化的进程。专家认为，现行户籍管理制度的五大弊端表现为：
1、现行户籍制度作为计划经济时代的产物，首先阻碍了城市的发展，阻碍了农业现代化，不利于我国农业人口城市化顺利进行。我国城市发展步伐缓慢，城市在户口管理制度保障下通过人口控制实现社会需求，使城市自我调节控制的功能弱化，市政及城市管理难以满足市场需求。
2、不利于形成全国统一的劳动力市场。为保障城市常住人口就业，许多城市都出台了地方性法规，限制外来人口就业种类，出现“城市关门”现象，抑制了劳动力、人才的自由流动。
3、户口管理使中国公民具有不同身份。户口划分为农业户口与非农业户口、常住户口与暂住户口，不同的户口有不同的待遇。体现最为明显的是流动人口，他们外出谋生求发展，不仅需要勇气和技能，而且必须带齐或办理名目繁多的证件，如办理暂住证，交纳外来人口管理费，即使如此，在诸多方面仍有别于常住人口。这也是当前户口管理所受非议最多的方面。
4、遏制了消费市场的进一步启动。大量涌入城市务工经商的农民几乎不可能获得与城市居民同等的机会及社会地位，甚至连基本的人身安全感都没有(时常留意警察查验暂住证件，如疏忽就可能被收容遣返)，这在相当程度上窒息了他们投身城市建设和管理的积极性和创造性。目前有数千万农村人口在城市打工，处于流动状态。然而，由于他们不具备城市永久居民身份，工作预期不稳定，其消费行为并没有城市化。
5、现行户籍制度已不能对我国的人口流动进行有效的管理。经过二十多年改革后，越来越多的农民离开了土地，城乡人口频繁流动，城乡界限日益模糊，原有的户籍制度已经无法对此进行有效管理，同时，附隶于户口之上的福利和权益差别日渐引发城乡矛盾。
实施城市化、城镇化发展战略，是中共江苏省委、省政府为构筑我省新世纪发展新优势、率先基本实现现代化而作出的重大决策，是当前和今后一个时期扩大需求、拉动经济增长的战略举措，是促进我省国民经济与社会事业协调发展，推动社会文明与进步的必由之路。
几年来，我省各地在省委、省政府的领导下，按照国务院、公安部和省政府的部署，认真贯彻执行党的十五届三中、五中全会精神，继续深入贯彻落实《省委省政府关于进一步加强城市工作的意见》（苏发[2000]17号）、《省政府办公厅转发省公安厅关于改革和加强城市户籍管理工作为推进城市化与城市现代化服务十项措施的通知》（苏政办发[2000]154号）、《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》（国发[2001]6号）以及《省政府办公厅转发省公安厅关于进一步推进城市和小城镇户籍管理制度改革的意见的通知》（苏政办发[2001]90号）精神，稳步推进小城镇户籍管理制度改革，取得了显著的成效。我省于1997年在24个小城镇开展户籍管理制度试点工作，1999年扩大到382个小城镇，2000年3月在全省全面推开。截止2001年底，全省实施户籍制度改革的建制镇达1023个，占建制镇总数的90.2％，为362.1万余人办理了小城镇户口。
在调研中，我们发现还存在一些值得重视的问题，主要表现在：
1、小城镇户籍管理制度改革覆盖面不够广。目前尚有不少镇未实施小城镇户改工作。从全省看，苏北地区好于长江沿岸地区。苏北5市办理小城镇户口228万，占全省办理总数的63%；长江沿岸地区8市办理小城镇户口134.1万，仅占全省办理总数的37%。
2、乡镇政府主要精力投入行政区划调整、农村税费改革等工作，户改工作投入精力不够。2001年全省各乡镇党委、政府主要精力投入撤村并组、撤乡并镇和农村税费改革两项等工作。一些乡镇领导对户改意义认识不足，思想上依然存在模糊认识，担心实施户改后会增加本地财政负担和就业、入学的压力，加之国务院明确规定不能收取城市增容费，因而实施户改的积极性不高，工作摆不上位置。
3、群众参与户改的热情有所减弱。尤其是苏南发达地区的一些农民不愿意变成城镇户口。一方面，2001年国家取消了粮油关系；另一方面，少数地方对省委、省政府确定的进镇农民享有的配套优惠政策没有很好落实；再者，小城镇的规划、劳动用工、义务教育、土地流转、医疗卫生、社会保障等各项行政管理工作滞后于小城镇的建设与发展，影响农民进镇落户的积极性。
4、各级政府对小城镇的公共安全方面投入不多，治安管理工作跟不上改革发展的需要。随着小城镇的扩容发展，户籍制度改革不断深入，人口大量增加，治安管理工作日益繁重。但各级政府受经费的限制，对公安派出机构的设置、人员装备的配备，尚未跟上形势、任务的变化，作进一步的调整、充实和加强，在群防群治、消防、交通等行政管理投入不够，仍然沿袭农村集镇管理方式，大多由派出所来承担，这一问题如不尽快解决势必影响小城镇的健康发展。
5、有个别城市对投资买房人员落户限制在新建商品房，并规定了购房须达到一定面积，购房金额要在一定的价位以上等等限制。
革 我们认为，随着社会发展，户籍管理制度应回归其基本职能。一是证明公民的身份，便利公民参与社会活动；二是为国家行政管理奠定基础，提供人口数据。各级政府要把实施户籍管理制度改革作为富民强省和城镇化发展战略的一项重要措施来抓。给户口职能减负，加速城市化进程。为此，我们建议：
1、各级党委、政府要切实加强领导，确保户籍管理制度改革工作顺利进行。户籍管理制度改革涉及面广，政策性强，工作量大，关系到群众的切身利益。户籍管理制度改革必须符合全省城乡发展的科学规划，要从我省经济发展、城市化发展的实际情况出发，积极、稳妥、分步骤地进行。各级党委、政府要加强领导，切实负起责任，及时了解有关情况，注意协调解决工作中遇到的问题，及时调整有关政策和规定，确保户籍管理制度改革工作的顺利进行。
2、建立我省城乡统一的户口登记管理制度。争取尽快从根本上打破农业、非农业户口管理二元结构，废除由此衍生的“农转非”计划指标管理政策以及蓝印户口等户口形式，建立我省城乡统一的户口登记管理制度。
3、以条件准入取代进城人口指标控制。逐步放宽户口迁移的限制，已具有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源为基本落户条件，调整户口迁移政策，根据经济、社会发展的客观需要和社会的综合承受能力，最终实现户口自由迁徙。大城市的准入条件可以相对高些，中小城市和城镇的准入条件可以放宽一些。
4、争取有关部门的支持，尽快出台《户籍法》。有关部门、地方政府把其他行政管理职能附加在户口管理制度上，把户口作为钳制手段，这反过来又成为户籍制度改革的最大阻力。我们认为还户口管理的本来面目，争取有关部门的支持，尽快出台《户籍法》。
5、建立完善的社会保障制度。这里所说的社会保障制度是个大概念，包括农村社会保障制度。户籍制度改革肯定会给城市带来一定冲击，社会问题的增多，就业竞争的压力加大，城市的急剧膨胀等，政府可以采取一些政策上的调节。
6、各级政府对小城镇的公共安全方面要加大资金投入，以适应不断变化的形势和任务的需要。确保户籍管理制度改革的顺利实施，使小城镇建设向着健康、稳步的方向发展。
7、进一步改进工作作风，急人民群众所急，下放户口审批权限，简化审批的程序和手续。
