关于加快劳动教养立法的建议（2002年）
发布日期：[ 2005-03-08 ]
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劳动教养制度在我国已实行40多年，有效地维护了社会的稳定，促进了经济的发展。但随着我国社会主义民主与法制的不断完善和科学技术的昌明、以及经济的高速发展，曾经发挥了重要作用的劳动教养法规不适应性问题也逐步暴露出来。现行的劳动教养法规不够完善之处主要有下列几个方面。
第一：缺乏法律依据。现行劳动教养主要依据是《劳动教养试行办法》，这只是一个行政法规，因而劳动教养只是一种行政处罚措施。但《行政处罚法》所规定的七种行政处罚种类中，并无“劳动教养”这一种。该法明确规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”故“劳动教养”这一限制人身自由的行政处罚，在事实上处于缺乏法律依据的状态。
第二，适用法律上的不平等。主要表现在地域对象上的不平等和犯轻罪人与被决定劳教的人在处罚上的轻重倒置。办法中“劳动教养收容家居大中城市需要劳动教养的人，对家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人，也可以收容劳动教养。”这样在小城市和农村进行违法犯罪的人是不能作劳动教养对象的，这容易使人产生一种法律面前不平等的认识，也使一些违法犯罪分子利用法律上的漏洞进行逃避。
劳动教养“期限为1年至3年，必要时可延长1年。”实际上与刑罚的4年以下有期徒刑基本相当。触犯刑律犯有轻罪的有可能被判处三年以下有期徒刑、拘役或管制；犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的可以免予刑事处罚；但是那些不够刑事处罚的违法犯罪分子却可能丧失人身自由达1---3年，甚至4年。这就产生了行政处罚重于刑事处罚的倒置现象。
第三，审批机关职能不当。实际上公安机关既是劳动教养的审批机关，又是复查机关，缺乏必要的外部监督制约机制。
第四，劳动教养规范的不统一和司法解释的多元化，造成执法上的困难和不平衡。目前的劳动教养规范，既有法律和国务院行政法规规定的，也有地方性法规、规章规定的，甚至还有公安部内部规范性文件规定的；至于司法解释也同样种类繁多，令人感到规定繁多杂乱，执行困难，而且有些规范的规定互不协调，有碍法制的统一性、严肃性。如劳动教养地域限制问题，就有相互矛盾的不同规定。
劳动教养法规不够完善，亟需通过立法程序来解决。为此建议加快劳动教养立法
1，就劳动教养问题，应制定一部实体法与程序法合一的行政法
2，明确劳动教养的性质
劳动教养宜定性为最高的行政处罚。全国人大常委会关于劳动教养的决定，特别是治安管理处罚条例规定得很清楚，它把劳动教养和治安处罚归入一类，让公安机关根据违法犯罪人员的情节选择处罚。1991年11月国务院发布的白皮书《中国人权状况》也确认“劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚”。
3，规定劳动教养的对象与地域范围及处罚的平衡
对违法犯罪免予刑事处分者可以作为劳动教养的对象。但此类对象中那些显著悔改、积极退赃、弥补犯罪损失和有立功表现等特殊情况的，不宜作为劳教对象，以体现刑事政策。要冲破地域范围的限制，只要在中华人民共和国领域内触犯劳教法规、达到责任年龄、有责任能力的，除法律另有规定的以外，都是劳动教养的对象。劳动教养的行政处罚应区别于4年以下有期徒刑，避免行政处罚重于刑事处罚的倒置现象。
4，明确劳动教养的执法主体和制约程序
建议修改法律，取消劳动教养委员会，由公安机关承担决定劳教的执法权。
制约应包括公安机关内部办案的制约机制和外部司法救济制度即行政诉讼两大块。从内部而言，应明确违法犯罪对象符合劳动教养条件的，应报县级公安局的法制部门初审把关，地市公安局法制部门审核决定。地市级公安机关作出劳动教养决定后，被决定劳动教养人在法定时间内有申请复议权。从外部制约而言，应规定提起诉讼的劳教案件实行两审终结，当事人有权委托代理人代为诉讼，人民检察院有权进行法律监督，投入劳动教养执行后，被收容劳动教养的对象有权申诉。
