关于企业改制后乡镇党委政府职能转变的若干意见建议（2001年）

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　　近年来，我省加大了乡镇企业改革的力度，改制面已愈9O%，全

　　省乡镇企业基本上已形成以公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的局面。企业改制后，乡镇党委政府如何转变职能，加强对经济工作的领导，促进乡镇经济发展，已成为当前迫切需要解决的问题。从调研的情况看，改制后乡镇党委政府面临着发展财税型经济和转变工作方式的双重压力，出现了一些新情况和新问题。

　　一是随着乡镇对企业的收费逐渐规范，借助银行补充财政的办法难以为继，如何保吃饭、保运转、保建设成为乡镇党委政府首要解决的问题。

　　据一个市反映，目前各乡镇机关人员工资、老干部费用、教师报酬、招待费用、交通通讯等支出，每月一般都在20～30万元左右。在企业改制前，大部分乡镇都突破了有关规定，根据需要向企业分摊费用，以支定收，如果企业经济状况欠佳，则由乡政府协调，由银行贷款后再上交给乡里。企业改制后不再是乡里的下属单位，政府收费只能按章办理，而国家一系列减轻乡镇企业负担的文件出台后，使得乡镇无法向企业征收超额费用。同时，银行进一步规范了放贷手续，对效益低下、缺乏担保的乡镇企业一般不予贷款，使得乡镇借助银行补充财政的渠道行不通。乡镇的税金任务逐年增加，增幅明显超过经济增长的幅度，完成任务需要一定的成本。改制中企业的坏帐处理和亏损企业的贷款及债务，不少还得由乡镇集体经济承担。此外，各乡镇还要在兴办社会事业、加强基础设施建设、改善生产条件等方面进行投入，这一切都使得乡镇财力捉襟见肘，困难重重。

　　二是乡镇企业生产经营处于回升期，技改投入不足，如何增强后劲已成为乡镇经济发展的当务之急。

　　究其原因，一是企业改制后，大多数法人代表自身经济实力不是很强，支付股本金或风险抵押金已是竭尽全力，企业扩大再生产所需要的资金难以满足，生产经营处于恢复期，投入出现间歇性；二是受国内市场疲软影响，竞争激烈，不少厂家采取降阶方式促销，企业利润不断减少，缺乏足够的资金投入技改；三是银行一般不愿对改制企业放贷，而企业改制后可以抵押的有效资产很少，叉很难找到有实力的担保主体，改制企业普遍面临着软件和硬件都需要加大投入、增强后劲的问题。

　　三是企业和政府之间的联系若即若离，如何建立新型的政企关系有待努力探索。

　　一些改制企业表现出两重性，一方面，缺乏经营主体意识，表现出浓厚的依赖思想，发展时围着政府转，希望政府能在征地、贷款，供电、供水等方面给予优惠；但另一方面，政府在下达经济增长指标、分解税费上交任务、制订企业管理升级目标、行使监督管理职能、规范企业生产经营时，一些企业特别是私营企业又力图摆脱政府约束，利用政府管理、稽查不到位，漏报瞒报甚至不报有关数据，造成税费的流失。

　　四是集体资产监管力度不到位，如何使集体资产保值增值成为亟待研究的新课题。

　　乡镇企业在改制过程中，集体资产由实物形态改变为货币形态，或者变现由政府回收，或者作为股权留在企业，或者通过借贷给企业有偿使用。但也出现一些集体资产流失状况：一是高价低估，名曰鼓励改制，实为低价出售；二是集体资产在企业的股份缺少监管，虽有政府派出的董事，但常常不能切实履行职责；三是改制中回收的货币资金到帐率不高，某市实际到帐资金只占应回收资金总额的58．4％；四是多头管理现象较普遍，某市乡镇集体资产归口集体资产管理部门管理的乡镇占总数的34%，归口财政部门管理的乡镇占52％，归口其他部门管理的乡镇占14％；五是使用不规范，据有个市的统计，该市已回收到帐资金中用于偿还集体债务的占到帐资金总数的33%，用于公益性支出和贴补财政支出等方面的分别占总量的7．7％和19．8％，用于向企业再投资或由企业借用的仅占39．5％。对集体资产监督管理不力，难免造成已改变形态的集体资产在运作中流失。

　　我们认为，乡镇企业改制后，乡镇党委政府要用新对策领导乡镇经济新发展，乡镇党委政府组织经济工作应由直接转变为间接；由抓具体企业转变为抓全局；由单纯抓集体所有制转变为多种所有制－起抓；由行政手段为主转变到以经济手段和法制手段为主，并同必要的行政手段有机结合；由直接抓项目转变为主要抓投资环境；由就经济抓经济转变为发展企业和建设城镇两个战略一起抓。

　　具体讲应着重做好以下5个方面的工作。

　　1、乡镇党委政府发展经济的职能应定位在基础设施、规划服务、引导监督、探索新型的政企关系上。

　　企业改制后，党委政府领导乡镇企业的方式应为“生产经营企业自管，社会职能政府监督，党群组织党委直管”。一是搞好基础设施建设。如道路铺设、供水、供电等，发展社会公益事业，改善地区环境，同时制定相应政策，为企业创造一个公开、公平竞争的良好软硬发展环境；二是规划服务。乡镇党委政府要抓好工业小区、集镇、基础设施等建设的规划工作，帮助企业解决一些自身难以解决的实际困难。当前主要是建立企业发展担保基金，协调企业发展用地，帮助外销企业办理自营出口业务，指导企业管理达标升级，方便企业引进大中专毕业生等；三是引导监督。政府对企业不能一改了之，要把深化改革与加强管理有机结合起来，推行会计委派制、定期审计制、重要事项申报制，强化企业管理，规范企业行为；四是坚持党的“三会一课”和企业“新三会”制度。无论何种形态的乡镇企业都要建立党的组织，健全党的组织生活，充分发挥党支部的战斗堡垒和党员的先锋模范作用，同时利用企业的工会、共青团、妇联和董事会、监事会、职代会力量，积极推行厂务公开，调动广大职工的积极性。

　　2、健全集体资产管理部门，建立资产经营公司，确保集体资产保值增值。

　　当前，乡镇普遍存在财政经费和集体资产混淆不清的问题，无法体现财政无偿性的特点和集体资产增值的功能，影响集体经济轮快速发展。我们认为，首先必须完善集体经济组织，健全集体资产管理部门。乡镇企业集体资产，包括乡村集体股及所收红利，集体企业拍卖收回的资金，承包费和租赁费等，都归集体所有，由乡村集体经济组织（或集体资产管理办公室）单独建帐、专户存储，用于发展乡村集体经济。其次，加大改制资金回收力度，建立清收责任制，把责任落实到部门和人头。对经营正常但资金紧缺的企业，可采取先借后还的方法；对经营状况不好的企业应采取资产保全措施，确保集体资产不流失。第三，强化监管措施，各级农村集体资产管理部门要建立定期报告制度和监督工作制度，对回收资金进行专项审计。乡镇应建立集体资产经营公司，每年应向乡镇人代会报告一次集体资产管理经营的状况，促进集体资产保值增值。

　　3、加快农村城镇化进程，大力发展乡镇企业。

　　发展乡镇企业、建设小城镇是繁荣农村经济的两大战略，二者之间可以相辅相成、互相促进。一是区域布局一致。乡镇工业向小城镇集中，劳动力向小城镇转移，形成人气旺、财气旺；二是基础设施集约。乡镇企业和小城镇建设一并规划，生产设施和生活设施一并建设，使基础设施投入更有力地拉动建材等行业，将一部分资金转入生活消费；三是互为支撑依托。乡镇企业名牌产品、地方特色经济汇集小城镇，可扩大集市贸易，兴旺农村第三产业；四是促进农村工业生产、商贸流通、农资供应、农技农机服务、社区服务等产业经营集中在小城镇；五是启动民间资金的投入。乡镇企业改制后职工持有企业的股本金，可以密切他们和企业的经济联系，提高生产积极性，并且小城镇的繁荣又可促进农民进镇建房买房。

　　4、放手发展个体私营经济，使其成为乡镇税源经济新的增长点。

　　很多地方的实践表明，个私经济发展快慢、比重大小，已经成为一个地区经济是否具有活力的标志。应着重在以下四个方面有所突破：一是改变个私企业贡献大，地位低的状况；二是改变政策有，落实难的状况。对个私企业在注册、税费、信贷、水电、征地和收购、兼并、参股国有集体企业等方面，要切实落实有关优惠政策；三是改变服务软，收费硬的状况。税务、工商等部门既要抓好税费收取工作，也要加强对个私企业的服务；四是改变个私业主能吃苦，怕学习的状况。针对企业经营者普遍存在文化水平较低、专业水平不高、家族化管理的问题，乡镇党委政府要加强对其业务培训，帮助企业经营者建立现代化的企业管理制度。

　　5、坚持党管干部的原则，改进党管企业家的方式。

　　乡镇党委政府要加大企业家队伍建设的力度。一要拓宽企业家选拔渠道，实行竞争上岗制，逐步走向由市场配置企业家，将系统内部招聘、社会招聘、民选厂长等方式，作为今后选拔企业家的重要渠道；二要建立健全激励机制，推行年薪制、持股上岗、岗位标价等办法，把企业家的收入和企业的经济效益紧密挂钩，同时给他们相应的荣誉，营造一个尊重、支持企业家的良好氛围；三要加强对企业家的管理监督，组织好业绩考核、财务审计、离任审计，尊重职工意见，倾听取工批评，使企业家在市场经济大潮中始终保持旺盛的活力。

　　乡镇企业体制创新、结构调整以及更大范围的调整完善农村所有制结构，迫切要求乡镇党委政府更新思想观念，改善干部队伍结构，建立高效运转机制。

　　我们提出：1、稳定乡镇主要领导任期，强化任期责任考核。在一些地方，乡镇两个一把手任期短则一、二年，长则四、五年，平均只有三年左右，容易使一些乡镇领导产生短期行为。此外，乡镇领导上任时没有任期指标，离任时又缺乏实绩考核，容易产生“无过即功”的思想。建议乡镇主要领导任期一般以五年左右为宜，任职时应根据该乡镇的资产总量、财税基础、资源条件等，确定任期的终极考核指标，同时针对实绩状况确定任职期间的报酬、新的职位等政治、经济待遇。

　　2、拓宽干部来源，调整领导班子结构。这些年，乡镇干部主要来源于村干部提拔安排和部队干部转业安置，而学校分配和企业干部进机关的为数很少。乡镇一级要尽可能选拔一批知识结构较为全面的人才充实经济建设第一线，指导、帮助企业进行改革，参与市场竞争。乡镇领导班子中也应增加分管经济工作的领导进党委的数量，增加分管经济工作的领导职数，从组织上保证经济中心、工业支柱。

　　3、减员减事减支，减轻企业负担。现在乡镇机关由公务员、事业性质人员和乡镇自用人员三个层次组成，人员一般都有百人左右，人头经费负担很重，兴办社会事业也基本超出支付能力。要加大乡镇机构改革的力度，按照乡镇自身实力，有多少钱办多少事，切实减少不必要的开支，调动企业的生产积极性。

　　4、配强村级班子，壮大村级集体经济。主要是八个方面：抓好资源性承包经营收入；抓好村办工商企业收入；抓好村组干部的“工资田”、“工资林”；抓好农机服务队等服务性收入；抓好农副产品营销公司的收入；抓好清收欠款，减少集体债务；抓好集体资产管理和投放增值；抓好压缩开支。做好这些工作关键是配好配强村支书，选择“听党话、能赚钱”的人当家理财。

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