加快发展农业保险 保障农民切身利益
发布日期：[ 2006-05-01 ]
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民革淮安市委员会
农业是高风险产业，各种自然灾害往往给农业、农村、农民造成巨大损失，而农民自身抗灾能力极其有限。淮安是农业大市，农民因灾致贫、因灾返贫现象时有发生，2003年我市遭受外洪内涝双重灾害，造成直接经济损失约48亿元。农业保险是分散化解农业风险的有效途径。2004年11月，淮安作为全国农业保险三个首批试点地区之一，市政府与中华联合财产保险公司合作，按照“政策性保险、商业化运作”的模式，本着“丰年积累、平年结余、大灾调剂、稳步发展”的原则，在全市10个乡镇开办了低保额、低保障的农业初始成本保险试点。在各级政府全力推动和共同努力下，试点乡镇对农业保险工作投入了大量的人力、物力和财力，采取各种方式对广大农民进行宣传发动，并通过明确责任，加强领导；强化宣传，营造氛围；规范运作，稳步扎实推进等措施认真做好试点工作。农经站的同志和村组干部付出了大量心血和辛勤劳动，他们逐户做好投保宣传和保费收取工作，积极协助做好定损理赔工作。2004—2005年度，试点乡镇共投保三麦20.67万亩、水稻19.72万亩、鱼塘949亩。共收取保费119.3万元，市、县两级补贴保费119.3万元，发生赔付152.12万元，保险公司提取营业费用和保费收入45.93万元，积累农业保险基金40.55万元。
经过一年的试点，农业保险的保障作用初步显现，在增强农民抵御自然风险能力，解决农民灾后恢复生产所需资金，防止农民因灾致贫、因灾返贫等方面取得了初步成效，广大农民热切期望政府把这件利国惠民的好事办好办实。但在如何协调保险公司与投保农户利益，合理确定保险责任与理赔标准、程序等方面还值得研究和完善。
一、保险责任和理赔标准不太合理，理赔程序繁琐迟滞。投保标的因保险责任范围内的灾害造成绝收或改种才给予赔偿，冻害、旱灾、火灾、烂麦场和一些病虫害等不在保险范围，保险责任太狭窄，且总体认识差距很大，投保人认为只要不在免责范围的灾害损失就应赔偿，保险公司却按只要未列入保险责任的灾害损失就视同免责来操作。去年初，三麦发生冻害，保险公司不愿意赔偿，经协调同意补偿，走完勘查定损理赔程序，已经错过改种季节；鱼塘因暴雨发生漫塘，报险后不及时来看，水退后却要抽干塘水定损；盱眙黄花塘镇因夏季干旱，农民水稻秧龄多达90天才移栽，减产已成定局，而保险条款规定从秧苗移栽返青后出险才承担保险责任，那些被迫改种的农民只有自己承担育秧的成本损失。另外农民人身意外伤害保险，只有发生非死即残的伤害才承担保险责任，致残还要经过县级以上自付费用的评残确认，投保户意见很大。
二、保险公司服务职能缺位，农业保险操作模式亟待完善。政策性农业保险，需要政府的组织推动和支持才能全面推开，我市采取政府与保险公司联办共保的模式，但实际操作全靠行政资源在运作，保险公司的服务职能缺位。农业保险工作面广量大，需要人财物的条件保障，目前乡镇财政特别困难，村级经济十分薄弱，经办人员报酬、办公费用等无法解决，许多同志都是凭着良心、觉悟在做事，个别农户保费暂时收不上来，村组干部还得代为垫付。许多农户反映，发生灾情并经农经站上报后，保险公司不能及时到现场勘查定损理赔，而农经站则两头受气。
三、农业保险品种单一，难以满足广大农民的需求。目前我市开办的农业保险品种只有水稻、三麦和养鱼的初始成本保险及农民人身意外伤害保险四种，前三种为政策性成本保险。我市县（区）经济发展不平衡，农民经济收入也有明显差异，用一刀切的办法确定保险品种，难以满足农民的需求。金湖塔集镇村民表示：成本保险没意思，绝收时已不在乎每亩一、二百元的补偿。他们希望扩大保险范围、提高保费和赔付标准，并探索试办其它险种，养殖大户建议水产养殖保险扩大到河湖养殖。盱眙黄花塘镇地势较高，易旱难涝，但试点中对旱灾不保，水稻只从秧苗移栽返青后才承保，群众不理解。
建立并完善农业保险制度，推进和发展农业保险对建设社会主义新农村、解决“三农”问题具有十分重要的意义，是一项带有全局性、长远性和战略性的农业发展举措。为加快发展农业保险，提出如下建议：
一、提高认识，摆上位置，加大投入扶持力度。各级政府要把发展农业保险作为贯彻十六届五中全会精神，落实工业反哺农业、城市支持农村的重要举措之一。政府要加大投入力度，确保配套保费及时足额到位，可单列预算或在救灾准备金中列支，同时积极争取省以上财政支持。市农保委要着力研究域内各种灾害发生频率和危害程度，不断完善实施方案，合理确定保险公司与投保农户的利益平衡点，及时修订保险责任、理赔标准和工作程序，组建理赔专家小组，提高理赔时效。乡村要进一步加大宣传推广力度，逐步提高农业保险投保率。
二、加强宣传教育，提高农民的认识水平和接受程度。重点宣传政策性农业保险的初衷及其与商业保险的区别。让广大农民了解，政策性农业保险实行低保额、低保费、低保障的初始成本保险，是以保障农民灾后恢复生产为出发点的保险行为，这样既可帮助农民抵御农业风险，又可解决农民和地方财政承受能力有限的问题，让农民与政府和保险公司共同分担风险，小灾农民自负，大灾给予赔偿，逐步建立抗大灾的运行机制。这项工作从制度设计到方案实施都在政府组织下开展，宣传发动、保费收取、损失勘定、理赔兑付都离不开乡镇政府，主要工作都由乡镇农经站协助办理，它与市场化运作的商业保险有很大区别。通过宣传引导农户认识并接受政策性农业保险，实现由“要我保险”向“我要保险”的转变。
三、增加政策性农业保险险种，完善保险责任及赔付程序。要顺应种养大户的需求，调整扩大保险范围，增加政策性农业保险的险种，如蔬菜、玉米、山芋、林木、蚕桑和规模化养殖的畜、禽等，并探索风险较大的河湖养殖的保险办法。保险责任应涵盖除投保人主观故意以外的所有自然灾害和意外事故，这样才能得到投保农户的理解和支持。制定赔付标准要从实际出发，赔偿标准可在损失超过一定程度后，划分几个赔付档次，标准定得过于苛刻，容易挫伤农民的参保热情。出险后勘查定损要及时，赔付程序要简化，理赔兑付要快捷，以调动广大农民的参保积极性，使农业保险逐步走上良性发展的轨道。
四、完善农业保险运作机制，强化保险公司服务职能。目前，政策性农业保险试点工作的宣传推广全靠乡村干部，运作成本主要由乡村承担，保费也由农经站收取造册，农户感觉不到保险公司的服务。而在理赔时，保险公司的地位强化了，农经站的作用弱化了，导致许多农户对农经站怨言颇多，将对今后的推广工作产生不利影响。建议在目前的模式下，可将营业费用的一半划给乡镇做工作经费，或由保险公司在试点乡镇派员驻点服务，既让农户感受到商业化的氛围，又能及时提供勘查定损理赔服务。
作为试点，建议除联办共保模式外，可以探索像新型合作医疗那样由农工办系统负责主办这项工作。每乡增加一个工作人员，工作经费按联办共保模式提取，保费标准不变，统一上缴县（区）农业保险资金专户储存，以乡镇为单位核算记账，市、县（区）补助的保费进入统筹资金专户，不遇大灾，不得动用统筹专户资金。专户资金实行封闭运行并接受上级保监部门和同级政府及财政、审计部门的监督。保险责任和赔付办法由市委农工办制定细则。农经站既收费又理赔，便于他们开展工作。
五、鼓励商业保险下乡，充实完善农村社会保障体系。农民是农村从事生产经营活动的主体，不仅需要疾病、养老之类的人身保障，他们对种、养殖业的保险需求更为迫切，这关系到农民的富裕和发展，也关系到整个农村经济和社会的稳定与和谐发展。农业保险是化解农业风险的有效途径，但由于农业保险具有高风险、高成本、高保费、低效益的特点，商业性保险公司多不愿意经营农业保险。建议各级政府对开办农业保险的保险公司给予专项资金支持，并积极争取国家给予税收优惠和再保险的政策支持，以鼓励商业保险下乡，这是贯彻落实中央服务“三农”、完善农村社保体系、维护农村稳定的一支值得期待的力量。
