以转变乡镇政府职能为重点 深化农村综合改革
发布日期：[ 2007-03-12 ]
点击：[ 5435 ]
民革江苏省委员会
为推进农村综合改革，促进新农村建设，2006年，民革江苏省委就农村综合改革问题进行了调研。通过调研，我们认为，我省农村综合改革总体态势是良好的，改革的推进是积极稳妥的，同时也存在几个方面的不足，主要表现在：
一、推进农村综合改革的着力点不到位
一些地方把改革仅仅看作精简机构，分流人员，把改革看作仅仅是为了巩固税费改革成果、减轻乡镇财政困难。也有一些地方存在为精简而精简，为分流而分流的现象。以这种思路改革带来的结果是：虽然机构和人员减少了，但为农民生产生活的服务也减少了，职能没有理顺、理清，甚至可能造成人员、机构的反弹。
二、县乡机构的财权和事权不对称，乡镇机构职能不清
现阶段乡镇机构存在的诸多问题，要害在于县乡机构的财权与事权不统一，乡镇一级财权有限而事权过多。一方面财力分配不合理，乡镇一些收入来源相对较多、比较稳定的部门（如水利、供电等）都由县（市）垂直管理。税费改革后，原来一些税费不再收取，乡镇机构经费紧张，只能是“吃饭财政”，有的甚至正常运转都有困难，更谈不上职能的转换。另一方面，乡镇政府以有限的资源承担着大量由县级政府下派的任务。乡镇政府忙于应付，而无法很好地行使作为一级基层政府应有的职能。
三、人员分流困难较多
乡镇政府是基层政府，机构改革回旋余地较小，除少数经济发达地区外，大部分乡镇经济薄弱，分流人员再就业困难。乡镇社会保障制度改革滞后，加大了人员分流的难度。不少地方反映，乡镇机构改革中往往是一边分流人员，一边却因为政策性安置（如城镇转业退伍军人）不得不增加人员，给乡镇机构综合改革带来了一定压力。
四、乡镇债务沉重，影响改革的顺利进行
2002年，我省各地曾集中力量开展了村级债务化解工作，取得了明显成效。但在部分地区，特别是苏北、苏中地区，乡镇债务仍很重；由于乡镇合并，有些乡镇债务比以前还要重。苏中、苏北地区乡镇平均负债2000万元左右。由于农村税费改革规范了征收项目，偿还债务的资金渠道越来越窄，债务化解的难度越来越大。在一些地方，乡镇债务越来越成为影响基层政权正常运转、制约新农村建设的重要因素。
针对上述问题，我们建议：
一、加强指导，坚持农村综合改革为新农村建设服务的基本方向
农村综合改革的根本出发点是要调整那些不适应社会主义新农村建设需要、一定程度上阻碍农村生产力发展的那一部分上层建筑，为社会主义新农村建设提供体制支持和保障。深化农村综合改革，必须牢固树立为社会主义新农村建设服务的指导思想，以是否有利于农村经济社会发展和稳定、是否有利于提高服务“三农”的水平和质量、是否有利于调动农民参与社会主义新农村建设的积极性，来衡量和检验改革的是非得失。在改革路径上，应首先界定职能，根据履行职能的需要设定机构。在明确了职能和机构的基础上，根据实际需要决定人员的去向，避免为改革而改革。这样，机构改革才能走出精简———膨胀———再精简———再膨胀的怪圈。
二、以转变职能为重点，以深化财政体制改革为保障，理顺县乡财权和事权
乡镇职能应根据服务三农、服务新农村建设的要求进行设计，应加强公共职能、为农服务职能；同时，应考虑到农村乡镇经济社会发展的不平衡性，区别对待。对于在县城驻地及部分城郊结合部的乡镇，或工商业基础比较好、群众组织化程度比较高的地方，可以考虑撤销乡镇政府，建立“乡公所”这样的派出机构，原来乡镇履行的部分经济职能和一部分服务职能，在条件成熟的地方，可以转移给农民专业合作经济组织或其他社会中介组织。具有一定工商业基础，但农业仍是乡镇经济中重要组成部分、人口较多的地方，可维持现行乡镇建制不变，逐步淡化经济职能，强化服务职能。在一些地处偏僻、以农业为主的乡镇，特别是经济比较落后的乡镇，则应保留乡镇政府的经济职能，强化社会服务职能。可以在苏南、苏中、苏北不同经济水平乡镇开展试点，积累经验。
乡镇职能设计还应以合理划分县乡财权和事权为前提。就社会主义新农村建设的需要来说，应当强化县级政府规划和推动县域经济发展的职能，在此基础上，形成乡镇改革的有利条件。建议省政府制定“编制条例”，为明确界定县乡政府的事权和相互关系提供依据和保障，以保证改革的规范性和严肃性。事权的划分必须以理顺财权为基础，推进县乡财权和事权的基本统一。凡属应由上级政府承担的支出，不能以任何形式转嫁给乡镇；上级政府调整相关支出政策时，应充分考虑乡镇的承受能力；上级政府委托乡镇政府办事，应足额安排资金，不能硬性要求乡镇配套。
在免征农业税后，工商国税成为县乡主要收入来源。从县乡承担许多事权的实际看，从统筹区域发展、建设新农村的需要来看，在财政体制上应逐步改变财政收入过于向上级倾斜、集中的现象，适当扩大县乡的财权。建议通过适当管道向中央呼吁，调整中央和地方增值税、所得税留成比例，增加地方份额；同时省政府在增值税、所得税地方分成中，以及营业税、房产税等省与市县共享分成中，适当提高县乡政府的分成比例，特别是增加经济薄弱的县乡政府分成比例。
三、深化社会保障制度改革，为农村综合改革中人员分流提供必要的社会保障
近几年，一些乡镇按照省政府统一部署，特别是对农技推广机构先行改革，积累了一些经验。如一些地方为转制事业单位的人员办理养老保险，有的地方给机关事业单位的工作人员都办理了养老、失业等五项保险，为分流人员解除了后顾之忧，为乡镇机构改革的顺利推进起到了关键作用。这些经验值得推广。从长远来看，建立统一的社会保障制度，不仅对于分流人员、精简机构是一个必要条件，对于机关事业单位建立充满活力的人才流动机制，体现人文关怀，也是至关重要的。建议省财政设立专项资金或加大转移支付，并明确各级财政的负担比例和资金渠道，以确保人员分流顺利进行。对于城镇转业退伍军人的政策性安置，也可以考虑增加在纳入社会保障体系的基础上给予一定经济补偿的多渠道安置办法。
四、继续着力化解乡镇债务，为农村综合改革顺利推进创造良好环境
应切实落实省委省政府关于债务化解的有关文件精神，按照“明确性质，界定责任，分类处理”的原则，加大债务清理化解力度。建议把乡镇债务分为政府间债务、对机构债务、对个人债务三类。对于政府间债务，应在重新界定政府间事权和财权的基础上理清债权、债务责任。对政策性、体制性原因形成的债务，如粮食亏损挂帐，教育“两基”达标等，县以上政府应承担更多责任。对机构债务，应进一步细分负债类别，统一分类标准，有计划地采取相应化解对策。对由于办企业、上项目所负债务或为企业担保所负债务，需要进行剥离；对还在经营的企业，其债务就划转到企业；对未经营的企业或项目，可以企业或项目的资产进行彻底清理，通过转让或拍卖的方式来抵偿债务。乡镇因履行职能形成的对个人负债应优先考虑清欠。鉴于乡镇财力有限，建议省政府通过转移支付或专项补助等方式给予乡镇政府必要的资金援助，包括贴息。金融部门也要考虑在适当条件下通过停息挂帐、减免等办法支持化解乡镇债务。对乡村一级开展水利、道路、环境整治等公益事业，不能硬性要求配套，减少乡村一级的压力，防止新的公益事业负债。
