实施城乡一体的环境政策 深入推进城乡统筹发展
发布日期：[ 2009-09-01 ]
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民革江苏省委员会
近年来，为了破解影响和制约江苏省国民经济可持续发展的重大障碍——城乡“二元”结构，中共江苏省委、省政府在经济发展、教育、医疗、就业等方面出台了一系列政策，大力统筹城乡发展，取得了一定成效。由于城乡“二元”结构矛盾是长期的历史原因形成的，其影响和制约渗透到经济社会发展的方方面面，比如，在环境政策方面，忽视了农村和农业，同样存在城乡二元化现象。这要求我们实施城乡一体的环境政策，深入推进城乡统筹发展。
（一）对农村环境问题重视不够。在“三农”问题上，各级政府十分重视保障粮食安全、增加农民收入，但对农村环境管理重视不够、措施不力。一些地方，特别是基层政府仍然存在重视农村工业发展，忽视农村环境保护的倾向。地方领导对农村环保工作缺乏全局性、战略性、长期性、整体性的考虑，没有通盘规划，没有严格考核。
（二）农村环境管理机构缺位，机制不适应。基层县级环保机构管理人员严重不足，县级环保部门大多没有单独设立负责农村环保的职能科室，多数没有专门人员负责。全省大多数乡镇没有环保部门，没有环保管理人员。县（市、区）以上环保部门的工作重点更多地在工业和城市污染防治上，他们在农村的工作仅限于农村工业。农村环境“无人管、无力管”的现象有一定普遍性。
与城市环境问题相比，农村环境问题呈现“点多、面广、污染来源复杂”和“牵涉部门多、组织协调难、治理难度大”的特点。农村垃圾处理、生活污水处理、面源污染防治、饮用水源保护、养殖污染治理、土壤污染治理、秸秆综合利用等农村环保迫切需要解决的问题，分属政府多个部门，职能交叉，协调困难，导致在某些地方或某些环节谁都不管或不能进行有效的综合管理。
（三）农村环保投入严重不足，农村环境基础设施严重缺乏。江苏省“十五”规划要求环境保护投入占GDP的2%，实际仅1.2%，同发达国家环境保护投入一般占GDP的3%相比，有很大差距。而有限的环保资金，绝大部分投到工业和城市，在农村，除各种示范试点和创建活动有少量投放外，农村环境保护的公共投入严重不足，由此造成农村环境基础设施严重缺乏。
（四）农业环保法律法规和政策制度不健全。在立法层面，现有的环保法律法规主要建立在城市环境保护和工业污染防治基础上，还没有针对农村环境保护的专门法律，有关农村环境保护的法规规章也很少。如，面源污染防治、土壤污染防治、农业清洁生产等方面的立法尚处于空白，更谈不上形成完整体系。政策层面，现有的农业环境政策多是针对农业生产外部主体，如农药、化肥生产商、乡镇企业以及其他非农业经营主体，对外部主体造成的农业生态环境污染和破坏制定了较严格的管制措施，但对于农户不合理的生产方式（如畜禽养殖产生的粪便处理不合理、过量施用化肥农药、残留农膜处置不当等）对环境造成的污染和破坏却缺乏相应的措施，造成面源污染不断扩大。
（五）农业生态环境管理手段单一，效果甚微。我国主要以行政管制政策作为保护农村环境的主要手段，即由政府制定环境保护政策，实施行政管制，通过收费罚款等手段来调控环境行为，而通过税收、补贴、押金退还制度等经济手段引导农业生产者主动使用环境改善技术的政策很少，不能对农户的行为形成良性刺激。行政管制政策实施需要大量的机构、人员和设备的支撑，具有一定的成本，而农业生产具有规模小、分散性特点，环保部门缺乏足够的信息，要实现污染控制必然需要大量成本。而且我国本身就缺乏农村环境保护实施机构，因而利用行政管制政策很难有效管控农业面源污染。
（六）对农村环保的宣传教育也不够。据中国环境文化促进会发布的2007中国公众环保民生指数，公众环保意识的总评只有42.1分，环保行为36.6分，环保满意度44.7分，均为不及格。据调查，在最近20年间，只有不到15%的家庭接受过施肥培训。有90%的农民所购买的化肥的包装上没有施肥指导说明；不少化肥和杀虫剂包装上的说明不充分、不恰当。农民环境意识缺乏，是农业活动本身造成大量污染的重要原因。
建议：
（一）转变发展观念，从战略高度重视农村环境问题。转变对农业的观念传统，树立现代农业具有多重目标和功能的新理念。要充分认识到，农业除了为社会提供食物和原料这一基本经济功能外，还有确保食品安全、涵养水源、防止自然灾害、改善环境、保持生物多样性、促进农村就业、保护地面景观和文化遗产等社会环境综合功能。农村、农业生态环境问题不仅是农业的环境问题，更是关系到一个人口大国国家安全和长治久安的政治问题。从战略高度重视农村环境问题，就能更好地自觉坚持城乡统筹，推动环境基础设施建设向农村延伸、环境监管向农村覆盖、环保投入向农村倾斜。
（二）发挥政府的主导作用，切实将农村环境管理列入各级政府重要议事日程。首先，建立农村环境管理基础体系。省、市、县环境保护部门应设立专职负责农村环境保护工作的职能处（科）室；乡镇一级应设立专门的环保办公室，行政村要配备专职环保监督管理干部，确保农村环保队伍组织落实、工作落实。其次，推行农村环境目标责任制度，要真正做到县长、乡长、镇长等行政一把手对管辖范围内的环境质量负责，乡镇企业法人对本企业影响范围内的环境质量负责。切实落实管理责任，同时施以严格的行政责任追究制度。第三，加强农村环境监测机构建设，建立最基本的农村环境监测、统计资料和工作体系；下沉环保执法力量，重点充实县、镇级环保执法队伍，加大农村环境监管力度。
（三）加大对农村环境保护的投入。切实落实环保优先原则，不断加大财政对环保的投入；建立多元化的投融资体制，鼓励和支持社会资金投向生态环境建设。全社会环保投入占GDP的比重应逐步达到3％左右。坚持城乡公平原则，逐步提高农村环保投入占整个环保投入的比重。加大财政资金的专项转移支付力度，新增财力要重点支持并向农村倾斜，建议农村环保投入在近一两年内达到整个环保投入的30%以上，3-5年内，逐步达到不低于环保总投入50%的目标。
（四）建立农村环境保护法律法规体系。在国家《环保法》宏观管理的基础上，以农业生态环境保护法为行业管理的主体法规，包括相关单项法规及实施细则，形成农村环境管理的较为完整的法规体系。当前抓紧制定《江苏省农业生态环境保护条例实施细则》、《江苏农业面源污染防治条例》、《江苏畜禽养殖污染防治条例》、《江苏土壤污染防治条例》、《江苏农业清洁生产管理条例》等法规，对农产品产地环境、农业生产投入品、农产品质量安全和相应的管理与检测体系建设等进行规范。政策层面，要注意政策的配套与衔接。通过相应财政税收等政策，对诸如过量施用化肥农药等不合理生产方式，进行适当限制和调节，对亲环境的技术和行为，给予鼓励和引导。农业政策和环境政策要相互衔接。
（五）建立农业生态补偿机制。建立农业生态补偿机制，补偿过去几十年对农业与农村生态环境的巨额欠账，彻底改变疏于和忽视农村环境保护的倾向，促进城乡的共同发展。同时，通过政策导向，引导农户采用新环境技术和生产方式，减少生产过程中的环境污染。
（六）加强宣传，增强农村环境保护意识。在对各级领导干部的宣传教育中增加环保教育内容，在普法教育中增加环保法律、法规知识。加强对各乡镇企业的宣传教育，引导企业管理者树立循环经济理念、彻底改变以牺牲环境、破坏资源为代价的粗放型增长方式。加强对广大公民的宣传教育。现阶段，加强对“三品”的宣传，引导市场消费需求；积极开展文明生态村镇、环保型农户创建活动，增强农民环保意识；鼓励企业和农户采取环境友好技术，形成政府、企业和国民，城市和农村共同推进的农业生态环境保护体系。
