关于完善农村土地承包经营权流转制度的建议

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　　近年来，随着农村经济的快速发展和农村劳动力向非农产业的转移，农村土地流转明显加快。但从现有的制度规定来看，我国农村土地承包经营权流转制度尚有许多缺陷，亟需加以解决和完善。

　　（一）农村土地承包经营权权能不完整。自建立家庭联产承包责任制以后，农民拥有了土地的使用权、经营权和收益权，但始终没有获得完整意义上的处置权和交易权。尤其是在土地承包经营权已经物权化，承包关系长久不变的前提下，土地承包经营权的抵押和继承受到法律限制，很不合理。此外，与国有土地使用权相比，农村土地承包经营权的期限相对较短，会对土地资源作为生产要素发挥最大效益产生负面影响。

　　（二）农村土地承包经营权保护不力。基层干部随意变更承包合同、调整或收回农民的承包地；少数地方政府滥用征地权，低价征地；有的地方在城镇化或招商引资中，为了降低建设成本，以农村土地流转，尤其是土地入股的形式取代国家征地制度；个别进入农业领域的企业利用各种手段强迫或欺骗农民流转土地。针对这些侵害农民承包经营权的现象，一些地方存在法律制度保护不力、行政保护措施不到位、司法救济手段不完善等问题。

　　（三）流转机制不健全。一是现行法律制度对土地承包经营权流转主体的严格限制，在一定程度上制约了土地承包经营流转市场的形成。二是在流转价格形成的机制上，由于流入方往往居于优势或主导地位，掌控了流转定价权，农户土地流转利益难有保障。三是在流转供求机制上，供求信息传播渠道不畅通，土地流转的中介服务组织匮乏，致使土地供求双方的信息流转受阻，增加了土地流转的交易费用，在一定程度上影响了土地流转的速度、规模和效益。

　　（四）相关政策不完善。一是大法出台后，法律解释、地方实施细则、基层实施办法相对滞后，比如《农村土地承包法》是国家针对全国普遍问题出台的，各地需要细化成具体、可操作的实施办法。二是有些政策落实还不到位，如对大户提供的服务比较少。随着规模经营的发展，大户要求服务的内容很多，包括资金支持、技术指导、销售服务等方面，但由于多种原因，政府和有关部门还不能满足大户的服务要求。

　　建议：

　　一、探索完善土地承包经营权物权化的权能。

　　将土地承包经营权抵押是承包人融资、扩大农业生产规模的重要手段，也是土地承包经营权充分实现的方式。在土地承包经营权长期化、市场化以后，没有理由、也没有必要再限制其抵押，这与国有土地所有权相比也是不平等的。同样，继承是土地承包经营权物权化的必然结果。建议我省在土地承包经营权的抵押和继承方面进行尝试和探索，在限定继承者不得将其偏离农业用途的前提下，设定一定条件，允许土地承包经营权进行抵押和继承。

　　二、完善土地承包经营权保护制度。

　　首先对国有土地、集体土地实现“同权同利、平等对待”。其次，在保护方式上，适用物权的保护方式，既包括公力保护方式，如请求法院通过诉讼程序对物权加以保护，也包括私力保护方式，如物上请求权、正当防卫、紧急避险、财物自助行为等。第三，要切实将土地承包经营权交给土地承包经营权人。有关部门应及时对土地承包经营权进行登记，发给土地承包经营权证。第四，对因征地导致土地承包经营权灭失的应给予公平补偿。第五，在法律层面上准确定位政府在土地流转中的角色，规范农村集体组织乡村干部的行为。

　　三、完善农村土地承包经营权流转制度

　　一是实现土地承包经营权流转主体的多元化。有必要在立法上借鉴“四荒”土地承包经营权流转较为开放的形式，打破家庭承包的土地承包经营权流转主要在农村集体经济组织的成员之间进行的制度限制，实现土地承包经营权流转主体的多元化，建立和完善开放型的农村土地流转市场。

　　二是制订科学的土地流转价格体系。流转价格实行“实物计价、货币估算”的办法，一般以谷物等粮食计价，实行土地流转收益分年支付，保证当年收益不低于物价上涨幅度，并实行保底租金。建立土地流转价格同大米等实物价格增长挂钩的动态机制，以实物形式确定土地流转价格，以货币形式结算支付，并确定每亩的保底租金，确保土地流出农民在物价上涨时多得益，在物价下降时有保障。

　　三是建立中介服务体系，畅通流转渠道。组建具备一定资质的公益性的土地(包括林木)价格评估机构，制定包括土地级差收入、地表农作物、区域差异、规划用途、基础设施条件等因素在内的基准价格，指导土地出让双方交易，鼓励和引导成立各种形式的农民专业合作组织，在土地流转中发挥牵线搭桥、示范带动和维护群体权益等作用，着力改变“要转的流不出，要地的得不到”的局面，确保土地流转规范有序。

　　四、完善政策，提高流转效益

　　一是细化政策。根据本地发展实际，以《农村土地承包法》为核心，制定出具体的、操作性强的实施办法。二是落实政策。要按照“谁耕种，谁受惠”的原则落实种粮补贴等惠农政策，让种粮户真正得到实惠，促进土地流转，提高土地生产效率。对进城农民在农村的承包土地、房屋、宅基地，要通过创新体制机制，完善资产处置办法，帮助其完成进城落户的资产积累。三是强化服务。各部门要做好服务工作，如农业主管部门要加大科技培训力度，提供技术服务；金融部门要降低贷款门槛，增加信贷规模，把农业规模经营主体作为信贷支农的重点等。四是健全体系。要切实落实好新型农村合作医疗、养老保险、五保供养、就业引导和最低生活保障等制度，加大对农村困难群体的救济扶助力度，逐步弱化农村土地的福利性质和社会保障功能，突出其生产发展和增收致富功能。

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