统筹兼顾 稳步推进城乡基本公共服务均等化
发布日期：[ 2010-07-05 ]
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民革常州市委员会
基本公共服务是覆盖全体公民，满足公民对公共资源最低需求的公共服务，包括基础教育、公共卫生、社会保障、科学技术、基础设施、公共安全、环境保护、一般公共服务等八类。其内涵就是政府要为所有公民提供基本的，在不同阶段具有不同标准，最终大致均等的公共产品和公共服务。改革开放30年来，常州作为经济发达地区，围绕促进农村发展、农业增效和农民增收的目标，积极推进现代农业，加大农田水利建设和农村通路、通水、通气、电网改造等基础设施建设，大力促进农村劳动力转移，完善农村社会保障制度，农村经济和农村面貌发生了深刻变化。但由于城乡二元结构、农村经济发展和体制改革相对滞后，常州市城乡之间享受基本公共服务的差距仍呈扩大态势，主要体现在城乡居民收入、教育、医疗卫生、社会保障等方面：
一、农民收入虽有所增长，但城乡收入差距呈扩大态势
改革开放以来，常州市城乡居民收入都有较大幅度增长，但城乡收入差距也在不断扩大。数据显示，1984年到2008年，常州城镇居民人均可支配收入从701元增加到21592元，年均增长12.4%；农村居民人均纯收入从528元增加到10171元，年均增长7.6%，农民收入的增幅明显低于城镇居民，且二者之间绝对额的差距逐年扩大。2008年，城乡居民人均收入比达到2.12∶1，绝对额达到11421元，比1984年城乡居民收入绝对额差距增加了近66倍，为改革开放以来差距最大的一年。如果考虑到城乡居民在其他社会保障、社会救助与社会福利方面的差距，二者之间的差距将会更大。
二、基础教育设施较为均衡，但城乡师资力量差异较大
近年来，常州市调整城乡教育布局，优化资源配置，基础教育结构布局趋于合理，全市城乡累计投入20多亿元，中小学校的办学条件、设备设施、校园环境得到明显改善，实现了学龄儿童入学、省或市教育现代化乡镇、中小学“校校通”三个100%，城乡基础教育基本建设方面差距逐步缩小。但是城乡教师资源分布不够均衡，城镇师资质量明显优于农村；在普通小学和普通初中中，48位研究生学历教师有42位集中在城市；21名特级教师仅1名在农村中小学，5名在县镇中小学；642名学科带头人，仅37名在农村中小学，148名在县镇中小学。农村教师还存在结构性失衡，如专职音体美、计算机、英语等学科专任教师较为紧缺。
三、医疗卫生状况有所改善，但农村医疗卫生整体堪忧
目前常州市优质医疗卫生资源大部分集中在城市，5所三级甲等医院均在城市；城市社区卫生院服务中心街道覆盖率达100%，而农村尚有47%的村没有医疗点，且普遍存在医务人员业务水平低、医疗设施差等问题。城乡卫生医疗人员相比，存在着“学历低、职称低、水平低”现象，导致城乡之间医疗服务不均衡，目前乡镇卫生院医生人均日诊疗12个病人，远低于城市，且乡镇卫生院病床使用率40.4%，导致农村医疗卫生资源配置和业务增长之间的恶性循环。
四、社会保障制度实现覆盖，但城乡保障水平差异较大
一是养老保障差异。1992年常州市启动农村养老保险，到2007年末参加保险的人数仅12.47万人，覆盖面不到应参保人数的10%；2008年底常州市出台新型农村社会养老制度，将城乡居民一并纳入新型农保覆盖范畴。但补贴标准城乡差距依然较大，常州市区为180元/月，而金坛、溧阳为30元/月，武进为40元/月。二是医疗保险差异。2004年常州市实施新型农村合作医疗保险，但与城镇医疗保险相比，农村医保不论在险种的层次、基金的规模、筹资的标准、保障的水平等方面均有较大的差距。农村参保人员虽达201.6万人，但由于是以区为统筹单位建立，各区制订的筹资标准、报销规定仍有差异，使参保人数逐年减少，给基金运行带来风险。目前农村人均筹资标准为135元，低于城镇居民医保的450元；住院费用报销限额一般为6万元，也低于城镇居民医保10万元的标准；由于种种客观因素，新型农村合作医疗保险制度补偿率低于30%，尚未形成有效的医疗保障制度。
调查表明，导致常州市城乡基本公共服务差距过大的原因，除城乡分割的二元经济结构外，还表现在城乡基本公共服务的责任边界模糊不清、财政投入长期失衡等原因。为此，我们提出如下建议：
一、出台规划，发挥刚性作用
各级政府应准确把握中央扩大内需推进城市化进程等重大战略机遇，全面掌握县区级基本公共服务资源供给现状，深入了解农村居民的需求，制定和出台常州市“推进城乡基本公共服务均等化规划纲要”。目前常州市城市化水平已达60.9%，溧阳、金坛两市分别为45.3%和46.4%，正处于城乡二元结构逐步瓦解、城乡经济社会发展一体化发展新格局形成的重要时期。随着农村劳动力流动和加剧，常州市一些农村也正在逐渐演变成“空巢村庄”、“空心村庄”。为此，未来5到10年，围绕城乡基本公共服务均等化的发展方向、原则、目标、投入、供给、需求等要素，一要统筹全市空间资源和土地配置，合理确定全市空间架构和功能布局，二要按照“完善体系、对接制度、提高水平、重点支持”的总体思路，逐步推进城乡基本公共服务制度一体化进程。三是进一步完善小城镇建设规划和提高实施过程中的刚性约束。
二、深入调研，改革决策机制
针对常州市农村基本公共服务需求的层次性以及供给的多重性和可选择性，当前应树立农村公共产品和公共服务供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变的理念。一是深入了解农村基本公共服务现状、存在的主要问题，梳理各级政府在基本公共服务方面的财权事权，进一步明确政府、企事单位、民间团体和公众等在公共服务领域中的地位和作用。二是准确定位各级政府推动基本公共服务的职责，建立健全农村需求的表达机制、决策机制、治理机制和监督机制。三是提高村民委员会自治程度，将农村基本公共服务的范围和内容明细化，形成具体目录，以文件的形式公诸于众，以增强农村公共事务管理能力和公共服务供给能力。
三、保障供给，健全投入机制
1、投入增长机制。常州市城乡之间，在享受教育、医疗卫生、社会保障等公共产品和公共服务方面存在着明显的差距，农村基本公共服务领域的建设严重滞后。由于当前实行“省管县”的财政体制，致使财力分配与行政权力相分离。在此情况下，金坛、溧阳在确保原先市财政“基数”的同时，自身应建立财政投入的增长机制。事实表明，增长的财政投入机制，如果仅局限于增长，无疑是“杯水车薪”，因为“基数”较小，既使增长幅度等于或大于城市的投入，数十年内也难以实现城乡的均等化。这里强调的是，增长的幅度应大于城市数倍投入的增长机制，逐步实现缩小城乡基本公共服务投入的差距。
2、多元供给机制。基本公共服务的有效不在于公营还是私营，而在于竞争还是垄断，当前各级政府应科学界定可让市场参与的公共服务产品、范围的基础上，整合社会、市场和民间资源，改变由政府全包的单一模式，实现向以政府为主导，社会、民间与市场多元联动基本公共服务供给模式转变，实现由政府直接供给基本公共服务向引进非政府组织基本公共服务市场化和社会化方式转变。
四、激发需求，缩小收入差距
1、激发农村需求。常州市农村居民消费呈相对下降趋势，这不仅与城乡收入差距扩大相关，也与农村基本公共服务缺失存在必然联系。目前相关激发农村消费政策已不断出台，说明农村投资和消费需求潜力巨大，常州市各级政府应以此为契机，从刺激消费和保持中长期经济持续稳定增长的客观要求出发，加大农村基本公共服务投入，进一步扩大农村内需、刺激农村消费，增强农村经济安全感和消费预期，推动城乡基本公共服务均等化目标的实现。
2、发展现代农业。常州市进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，各级政府应大力推进工业反哺农业、城市支持农村，有效整合城乡资源，有序统筹城乡发展，其重点是大力发展农业产业化、规模化，培育农业专业大户成为现代农业产业主体。结合农业产业结构调整，进一步优化农业区域布局结构，逐步形成产业利益和产业竞争最大化的现代农业运行机制；结合农村土地流转，积极扶持农民创业就业，实现农村经济可持续发展，逐步实现农业增产、增效、农民增收，缩小城乡收入差距。
五、提升能力，完善目标体系
1、基础设施方面。针对常州市卫生、文化、体育、环保等基础设施投入存在政绩工程的现象，应着力推进统筹规划，严格控制重复投入，建立和完善基本公共服务设施的长效运行机制，提高使用效率。同时，应保护民营资本投资农村基础设施建设的积极性，降低民资准入门槛，出台具体的政策优惠和保护措施。
2、基础教育方面。针对常州市农村师资力量较为薄弱的现状，应着力加强农村师资力量建设，提高农村学校教育教学水平，进一步缩小城乡差异，建立健全城乡校长和教师轮岗换岗双向流动制度，切实提高农村教师的工作积极性。同时，应加大外来务工子女平等入学的督查力度，以及加大对辖市启智学校的投入力度，保障残障儿童受教育权利。
3、医疗卫生方面。针对常州市村镇卫生资源和医疗水平难以满足农村居民医疗需求的现状，应着力推进区域化改造提升工程，加大农村薄弱医疗机构的并转整合力度，集中财力建设中心卫生院，加强农村医疗队伍建设，建立中心卫生院专家门诊的激励机制，积极推进医疗卫生信息化工程建设。
4、社会保障方面。针对常州市农村社会保障方面的差距，应不断提升农村统筹层次、提高保障水平，在构筑与城市社会保障相衔接通道的同时，逐步实现保险险种、管理服务和资金来源等方面的基本统一。基于农民工特殊社会群体的问题，还应保证流动的农民工能够逐步平等地享有城市的基本公共服务，稳妥地解决好农民工面临的各种权益保障问题。
5、指标考核方面。常州市目前还没有建立基本公共服务绩效评估体系，《常州市科学发展评价考核统计报表制度》中仅有部分指标，但无法体现城乡差别。增加农村基本公共服务指标权重，进一步完善城乡基本公共服务指标体系和绩效评估体系，应成为各级政府推进基本公共服务政绩考核的重要指标。
