关于常州城乡一体化发展的建议

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　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　章文玉　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
　　
　　长期以来，城乡二元结构成为制约我国经济社会发展的重要障碍。十七届三中全会以来，各地在推进城乡一体化中出台了不少新措施，取得了许多新进展。但一些地方正在推进的城乡一体化，虽然进程较快，却并不完善，侧重于破除传统的城市与农村间的二元结构，而较为忽视破除城市内部市民与新市民、本市人口与外来人口之间的身份、权利不平等。一方面，大批农民工进城，但他们缺乏生计和社会保障，没有真正融入城市成为市民；另一方面，在农村，农业的大规模现代化经营进展缓慢，职业化农民队伍难以形成，反而由于大量失去劳动力后出现了农业的凋零和农村的衰败。

　　对于常州城乡一体化发展，我的建议是：首先要有序培育土地市场，着眼农村土地资本分配方式与分配格局的重塑，一来倒逼工业化、城市化从数量扩张走向质量提升；二来提升农村分享城市发展成果比例，为农业现代化发展准备好前期投入所需的“第一桶金”；其次是加快培育两个主体，着眼于引导传统农民分化后向高素质产业工人和职业化农民演化，这是工业化、城市化和农业现代化协调发展的关键。

　　一、有序培育土地市场，深化土地制度改革

　　从根子上说，城乡一体化步子缓慢是不合理的土地制度造成的。现有的土地制度使农民无法真正享受到土地增值收益中应有的份额，没有合法、合理地分享城市化的“红利”，结果必然导致城市只享受发展的收益，而不负担改革成本，而农村不能有效分享发展的收益，却要负担改革的成本，城市化最后一定会失序。

　　深化土地制度改革已经势在必行，尤其是在发达地区，由于农村劳动力农业以外的就业门路广，多数不再靠土地为生；另一方面，农村社会保障程度相对较高，土地对农民的社保功能明显弱化，因此条件已经成熟。

　　苏州市作为江苏省城乡一体化发展综合配套改革试点后，随着土地制度的改革，城乡一体化发展实现了又一次跨越。

　　（一）推进农村土地经营权物权化

　　明确承包经营权具备入股、抵押、转售等完全的物权性质。对于进城农民来说，可以通过转让土地使用权积累创业资本，去年苏州市通过放弃农村土地承包经营权和宅基地而取得在城镇就业、有住房、享受城市社保的人数就有10．2万人；对于农业大户，可以通过土地流转扩大经营规模，如苏州就建立了4个百万亩现代农业规模化经营示范区。

　　（二）推进农村土地经营权资本化

　　苏州市在具体操作中采用“三集中、三置换、三合作”的办法。即工业企业向园区集中、农业用地向规模经营集中、农民居住向新型社区集中，从而转变农民的生产生活方式。通过鼓励农户把集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、城镇保障和住房，确保农民的生计收入来源和社会保障。而农村集体资产、农村承包土地、农村生产经营通过实行三大股份合作制，有力推动了农业的规模化经营和农村经济的转型升级。目前苏州市三大合作组织已达2821家，持股农户占90%以上。

　　苏州的改革经验证明，土地制度的创新和改革，是从根本上解决城市化中存在的种种问题，推进城乡统筹发展和加快城乡一体化的总开关。体制性障碍一旦消除，只要通过努力，许多问题都会容易解决。苏州试点改革的推开只是时间问题，因此，未雨绸缪，非常值得常州市学习、借鉴和研究、总结。

　　二、推进农民的职业化和市民化，防止城市内二元结构

　　城乡发展一体化不是城乡关系演化的逻辑必然，只是城乡关系演化到特定阶段后的一种良好状态。另一种则演化出严重的城市内二元结构。一些拉美国家，随着工业化进程的推进，却相继陷入“中等收入国家陷阱”。虽然城市化率很高，但在城乡二元结构中却衍生出严重的城市内二元结构，城市中出现了大量的贫民窟。

　　城乡关系的演变之所以走向畸形，关键是在工业化短期繁荣中没能充分意识到经济全球化和农地私有化都是“双刃剑”！土地制度改革、户籍制度放开后，并非所有问题即能迎刃而解。土地私有制固然会有助于市场流转、规模化经营，但大量涌入城市的农民，土地被工商资本集中购买后，注定成为一个被工业化逐步抛弃、与农业现代化利益分享无缘的城市弱势群体，公平与效率在渐行渐远中凸现为城市内二元结构。再说户籍制度改革，户籍的二元结构本质上是其背后的就业权、教育权、社会保障权等权利不平等和社会藩篱，在关键的体制性障碍没有实质性突破前，户籍制度改革很难实质性推行。如果单纯进行以户籍制度改革推进城乡一体化进程，城乡二元结构将裂变为城乡与城市内部的“双二元结构”，加剧城市内部的不稳定和不协调。

　　而农民工群体中高素质产业工人缺失，农业现代化进程中职业化农民缺失，这已成为常州面临的突出问题。

　　针对已经长期入城居住的农民工及其家属，目前缺乏转为职业化产业工人以及真正城市化所需要的一揽子制度安排，缺乏实现由人口流动到家庭迁移的有效途径。他们虽然被统计为城市常住人口，但是在义务教育、社会保障、平等就业、教育培训、自由流动等方面没有获得平等的权利，这种非典型性的城市化，导致城市化进程的不稳定性，没有归属感的农民工及其家庭，虽已离开乡村，仍无法完整融入城市，最终导致城市内部二元结构的显性化。

　　（一）城乡发展一体化的突破口和关键

　　如果无法有效地解决农民的市民化、职业化这两个问题，必将会加剧城乡间和城市内“双二元结构”的显性化与固化。

　　在工业化、城市化过程中，如果农民工群体不能逐步转变成具备熟练技能的产业工人，长期看，农民工难以就近、就地、可持续参与工业化，更难以逐步有序市民化，也难以支撑产业从简单集中走向高度集聚。政府应当在注重产业发展的长期战略规划中，在引进外资的同时，从战略高度重视包括进城农民在内的本土熟练技能劳动力队伍培育和相关产业发育，从战略高度重视农民工生存和发展权利的制度化提升，重点把农民工的工业化参与能力提升和城市化意愿有机结合起来。

　　在“工业反哺农业、城市支持农村”实力具备之前，传统农民尚未进行职业化塑造，那么农业的发展将面对两难选择：要么为了保护农民的长远利益，禁止工商资本大规模进入从而影响农业现代化的进程；要么忽视淡化农民的长远利益，允许工商资本大规模进入在短期内提速农业现代化进程。破解两难选择的关键在于职业化农民的加速塑造，在完成职业化农民的塑造中产生高效率的农民合作组织。基于常州市人多地少的实际情况，借鉴一些国家或地区的成功经验，高效的农民合作组织是农村、农业现代化的微观组织保障，更是接受工业反哺农业、城市支持农村的有效终端平台。

　　（二）系统改造传统农民，有效塑造新市民

　　1、有序推进农民（农民工）市民化

　　积极稳妥推进城乡发展一体化的重要任务就是将符合条件的农业人口转变为城市居民。我们可以从创新身份置换制度、统一城乡劳动力市场、完善教育培训制度等方面来加快农民转市民步伐。优先考虑农民工市民化迫切需要的工伤、医疗、养老、失业和最低生活保障制度，建立多元化的农民工社会保障模式。即使农民进城定居，也不能“一步到位”地强行要求农民放弃有关土地权益。农民市民化是一个长期过程，在这个过程中，既要创造条件，让农民在城镇安居乐业；又要允许农民暂时享有对土地的权益，以此作为应对不确定性及各种风险的生存保障。

　　2、加快农民职业化进程

　　农民工市民化的有序推进，是逐步减少农民的过程，也是培育职业农民的过程。农民职业化不同于市民化，职业农民是专职从事农业生产的农业工人。农民职业化所强调的是，农民不再是一种身份象征，而只是一种职业标识。农民职业化是以农业生产规模的扩大为自然前提的，但又必须以农民的价值理念转变和生产技能的提高为基础。农民职业化的进程实际上是农业现代化的进程，它意味着农民生产技能的提升、工农业差别的缩小，更意味着价值理念的改变和城乡差别的彻底破除。

　　总之，我们在推进城乡一体化发展中，必须树立全面的城乡一体化思维！在破除城乡二元结构的同时，要避免产生新的城市二元结构。也就是要树立既统筹兼顾当地城乡居民权益，又统筹兼顾本地户籍居民与外来流动人口的权益，实现市民与新市民、本地居民与外来人口的身份平等、机会平等和权利平等。

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