关于促进农民专业合作社健康发展的建议
发布日期：[ 2014-09-16 ]
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民革江苏省委员会
随着2007年7月1日《农民专业合作社法》正式实施，农民专业合作社的市场主体地位、内部行为规范、外部扶持政策等进一步明晰，农民专业合作社进入了一个爆发性增长阶段。但与此同时，合作社经营、监管存在的不少问题也逐步凸显。主要表现为：
一是合作社经营种类齐全但行业分布单一。以宿迁市为例，全市农民专业合作社从事第一产业的高达80%，从事第二、第三产业特别是服务业的很少，现代农业发展基础薄弱。
二是违规经营现象频发。不少合作社实际运转与法律要求差距很大，少数不法分子为逃避纳税义务打着合作社旗号，实际经营项目远超过营业执照核定范围。
三是市场退出机制落实不到位。不少合作社实际已经解散或长期处于不正常经营状态，但正式退出手续却迟迟没有履行，“挂名”、“空壳”现象较为严重。
此外合作社发展资金普遍匮乏，缺乏可靠的金融支撑，发展思路狭隘，特色化产业不强等问题均不容乐观。
这些问题的原因主要在于农民专业合作社内生性增长不足，过度依靠政策扶持，同时政府的外部监管机制又不健全，没有有效发挥引导、监管职能。具体说来：
一、过度依赖政策扶持，市场化程度较低
农民专业合作社自身的发展愿望、合作理念、现代化意识欠缺，抗风险能力普遍低下，尚不具备完全的市场主体资格与能力。有些合作社的参与者入社动机不纯，坐等政府资金补贴和政策支持，发展思路狭隘。此外，农村空心化导致既懂农业技术、又懂市场经济的人才普遍欠缺，形成恶性循环。
二、外部监管水平不高，行为监管普遍弱化
一是目前合作社登记审查把关不严，导致大量“非经营目的”合作社被登记，少数空壳合作社非法套取政府专项补贴。二是由于合作社注册资金无法律规定，许多新办合作社虚假申报出资额，损害了相对人合法利益与交易安全。三是竞业禁止和从业限制不规范致使过多政府职能部门人员在业务性质相同的合作社中交叉任职，容易形成利益输送和以公共资源为合作社牟利现象，扰乱市场秩序，不利于合作社内部运行机制完善与可持续发展。
三、法律依据不足，退出监管形同虚设
当因经营不善、分立和合并而需解散时，农民合作社一般不主动到职能部门办理注销登记。《农民专业合作社法》仅对申请登记中违法行为作出原则规定，但对不申办注销手续的未作强制注销与规范退出等明文规定，形成了工商机关仅有登记监管权而无退出管理权的尴尬局面。退出机制的不健全，使合作社退出市场缺乏健全的法律体系以及由此形成的经营业绩压力，工商机关无法对其实施企业信用分类等监管措施。
因此，建议：
一、转变扶持方式，培育市场意识
国家和地方有关部门除采取资金扶持、税收减免等“硬性”措施外，还应加大技术、知识和营销指导的力度，使合作社真正做到自负盈亏、自我发展。可在合作社主管部门增加对农民合作社营销活动的指导职能，强化对合作社经营管理人员营销知识技能培训，推广“农超对接”等工程，组织合作社产品推介会、展销会等活动。以合作社为独立的市场主体，公平公正地给予合作社产业政策支持。
二、推进归口监管，强化监管落实
一是推进归口监管。可借鉴西方国家成立合作社部、合作社局等机构专门从事合作社服务与监管的做法与经验，清楚界定农委、质监、工商等职能部门的监管职责，建立从上到下、归口负责的职能体系。职责分配上应涵盖监督调查程序和内容的制定落实、合作社年度经营状况动态跟踪、合作社经营变更情况审查等，从而推动职能部门各司其职。
二是狠抓监管落实。由地方政府主导、农委牵头、工商部门配合，调查农民专业合作社基础情况，明确界定主体资格，甄别主体真伪，对符合规定与实质要求的确认主体资格，对不合规定的“伪合作社”及时变更登记，确保财政支持等公共资源用到实处。
三是重点规范合作社财务、内部治理结构、综合监管体系与制度等方面，建立一套同时包含软硬件的考核评价体系，以考评结果作为确定政府扶持力度的标准，让合作社明确发展方向，提高政府资金使用效率，保护社员等合法权益。
三、完善法律体系，规范退出机制
一是明晰相关法律概念。明确界定“合作社”概念含义与判断标准，全面压缩“伪合作社”的生存空间，避免因政策执行走样背离立法初衷。
二是完善农民专业合作社法中的相关硬性条款。对合作社的注册资金最低标准、强制性验资、退出清算程序等作出明确要求，引入外部审计的强制性条款，对部分现有条款如“依法追究法律责任”、“由登记机关责令改正”等设置更具操作性的刚性责任与处罚条款，明确责任如何追究，合作社法人或其成员如何承担相应责任等。
三是强化退市管理，规范程序执行。对符合退出条件的加强退出指导与监管清算，指导其依法办理注销登记；建立合作社退出公告制度，对吊销执照、已办注销登记、进入清算程序、查无下落等合作社予以公告；做好退市合作社的资产性质变更监管工作，妥善引导经营失败的合作社退出市场，做好权利相关方的权益维护工作，保障合作社成员利益，避免引发社会震荡。
