优化资本合作模式 提升公共服务水平——关于常州市推进PPP项目的几点建议
发布日期：[ 2017-03-14 ]
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民革常州市委员会
PPP作为一种新型的融资模式，对于减轻政府投资压力、降低政府建设成本、更好地激发社会活力和提供优质公共服务具有重要意义，是公共服务供给机制的一种创新。近年来，常州市积极推进该模式，作了一些有益的探索，主要做了建立工作机制、部署项目筛选、启动专题培训、配套鼓励政策、加强宣传引导、多渠道推介等工作，各项工作也推进顺利，营造了良好的发展环境，取得了一定成效。目前共有33个项目入选省项目库，总投资475亿元，其中试点9个，落地6个，累计引进社会资本78.88亿元。另有几个项目分别进入政府采购、方案报备等环节。
但是，目前常州市在积极推进PPP融资模式的进程中，还存在一些问题。具体表现如下：
一是落地率不高。目前常州市落地率28.57%，低于全省平均的34%。
二是大项目不多。截至目前，常州市入选省项目库仅33个，占全省总数8.51%，总投资额仅为全省投资总额的6.24%，单个项目利用社会资本约为13.15亿元，也低于全省平均16.12亿元，与常州市经济发展水平在全省的地位不符。
三是可复制可推广案例少。近年来，常州市开展的一系列政府和社会资本合作项目中，有一些成功的案例，例如光大环保能源（常州）控股有限公司参与建设的城市生活垃圾焚烧发电厂项目、法国通用水务公司和中信泰富有限公司参与建设的城市供水项目、江苏维尔利环保科技股份有限公司参与建设的生活垃圾渗滤液处理提标扩能项目等均已建成并顺利运营，但这些项目都是在财政部发布PPP操作指南、合同指南前的项目，和目前规范的PPP项目在操作、合同等要求上有所不同，可推广的经验不多。2014年后规范的落地项目大都集中在区级层面，是结合区里情况量身定制的，可在全市推广的典型案例比较少。
以上问题产生的原因有：
一是法规政策不完善。尽管国家层面出台了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》、操作指南、合同指南、财政承受能力论证指引、物有所值评价指引等一系列文件，但大多是宏观政策指导性文件，在风险分配、利益分配等方面缺乏可操作性规定。在此背景下推广运用PPP模式，政府和社会资本都要承担一定的法律风险。同时，该模式项目建设涉及政府发改、国土、财政、税务、建设、交通、民政等多个部门，目前财政部、发改委都在推动，而且都建立了项目库，但要求不同，项目不同，目前还没有形成一个多部门合作协调的法规体系。
二是利益诉求不一致。从政府角度来看，在当前货币比较宽松的环境下，金融机构的贷款政策容易向有政府背景的融资平台公司倾斜，且贷款的利率比较低；而民间资本的投资回报一般要求在7%-8%，政府向民间融资的意愿不强。从民间资本角度来看，主要有三方面的担忧：（1）时间太长，一般合作时间在10年以上，担心项目的不稳定性；（2）资金量大，政府的基础设施项目一般投资较大，动辄上亿，对于民营资本而言是一种高投入；（3）回报率不高，对民营资本吸引力不足。
三是专业保障不充分。PPP项目是一种新型的公共基础设施建设模式，其模式的运作需要复杂的法律、财务和金融等方面的知识和相应的人才。无论是从政府层面还是企业层面，对推进该项工作缺乏实际操作的经验，普遍缺少能够推动项目有效运行的交易结构设计、投资测算、项目管理等技术含量较高的专业人才。这就需要专业化的中介服务机构，而目前国内经验丰富、水平高的中介机构不多，且收费较高，动辄收费几十万上百万，如不能成功落地，资金就会打水漂。这也是制约地方推进政府和社会资本合作模式的因素之一。
为此建议：
一、健全制度体系，营造良好实施环境
PPP项目周期长、投资大、涉及利益主体多元化，健全政策法规体系是政府和社会资本合作模式得以顺利实施的根本保障，是增强投资者信心、降低项目风险的有效措施。作为项目运作的监督者和指导者，政府应从保护和促进公共利益的立场出发，在中央、省出台法律和制度的基础上，结合地区实际情况及经验，对市场准入、政府采购、预算管理、风险分担、流程管理、绩效评价和争议解决等要素提供必要的法规制度支持，进而营造规范、透明、健康发展的法治和政策环境。
二、开展典型示范，形成可复制的模式和经验
典型引领、示范带动是推进工作创新的有效方法，要选择最有基础和条件的领域进行重点突破，打造一批成功案例，发挥这些案例对全局性改革的示范、突破、带动作用。建议在污水垃圾处理、地下综合管廊、公共停车场等具有一定现金流、市场化程度较高的领域，加大推广政府和社会资本合作模式，特别是一些条件允许的新建项目要结合财政收支平衡状况，按照项目实施周期、投资收益水平等因素统筹推进。在探索形成可借鉴、可复制、可推广经验的基础上，逐步向其他领域进行拓展。
三、把握合作机遇，尝试多种合作方式
在社会资本选择上，一方面可以充分利用大型央企如中铁、中交、中建在工程和融资方面的优势，推广以项目建设为核心的PPP项目，以工程盈利补贴项目现金流；另一方面，可以吸引项目管理和运营经验丰富的民企参与到投资合作中，以管理为纽带，融合全过程各个环节，以降低建设和营运成本，提升项目建设和运营质量，促进社会效益和经济效益双提升。在投融资方面，一方面要充分利用银行的专项配套资金，以股权换资金开展合作；另一方面要尝试产业投资基金、保险机构等新的融资途径。现在国家和省都成立了政策性的引导基金，保险资金也对PPP项目兴趣很大，其寻求长期稳定的投资意向刚好匹配该项目周期长、波动性小的特点。
四、加强绩效考核，完善激励约束机制
参与PPP项目的实施机构、财政等政府部门要各司其职，加强监管，注重绩效考核。具体而言，一是建立科学、合理的绩效指标考核体系，对目标实现、建设运营、资金运用、工程质量、公众满意度等内容开展绩效评价，并通过完善法人治理结构，建立健全激励约束机制。二是采取公开竞争的方式聘请咨询机构、专家、法律顾问参与到项目之中，在为项目评估、合作伙伴筛选、方案设计等方面提供专业服务的同时，协助政府部门确定绩效评价的指标、标准及权重。三是积极推进政务信息公开，让社会公众直接参与到项目评议过程之中，保障社会公众知情权。四是加强财政审计监督，重点对绩效目标实现、运营维护成本、运营定价及调整、责任风险分担、投融资方案、中长期财政补贴等内容开展财政审计监督，确保项目平稳、有序地实施。
五、加强风险防控，做好应急方案和准备
虽然项目以“利益共享、风险共担”为原则，但从其他地区政府性投资项目分析来看，一旦发生债务风险，往往由政府背书。同时，社会资本的主要收益来自于项目收益和政府补贴，而政府补贴必须纳入预算管理，一旦出现风险，政府往往需要增加预算。因此，必须始终紧绷“风险防控”这根弦，一方面要在项目的开始阶段，就尽可能细化项目实施中可能出现的各类风险处置办法和工作标准，并严格遵照执行；另一方面，要建立政府承受能力预警机制，超过政府承受能力预警线的项目不建或缓建。
六、引进培养并举，建设复合型人才队伍
政府和社会资本合作模式的实施是一个理论与实践相结合的过程，它操作复杂，涉及法律、金融、工程、财务和管理等多方面知识，包含方案制订、招标谈判、融资管理、合同管理等许多程序，需要一批专业人才的支撑。因此，要加强复合型、开拓性人才的引进和培养，积极引进一批知名专业服务机构和急需人才，鼓励在常州的高校开设相关课程，组织开展相关政策、专业知识、实际案例等的培训，让更多政府工作人员成为掌握金融、财务、合同管理、法律等方面专业知识的人才，确保项目顺利建设和实施，实践全生命周期管理的理念，统筹考虑设计、建设、运营、维护、移交的每一环节，降低项目风险，实现各方利益的“最大公约数”。
